II SA/Op 211/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie uzgodnienia zmiany zezwolenia na regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 marca 2019 r., nr [...], którym organ ten stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Stowarzyszenie A w [...] na postanowienie Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 21 września 2018 r., nr [...], uzgadniające zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie krajowym dla przedsiębiorcy - B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - w ramach linii komunikacyjnej relacji [...]-[...] przez [...]. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia 21 września 2018 r., nr [...], Marszałek Województwa Opolskiego, po rozpatrzeniu wystąpienia Marszałka Województwa [...] z dnia 18 września 2018 r., nr [...], uzgodnił zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na linii komunikacyjnej [...]-[...] przez [...]. Postanowienie to zostało doręczone B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] 27 września 2018 r. (k. nr 12 akt adm.). Postanowieniem z dnia 3 października 2018 r. Marszałek Województwa [...] dopuścił Stowarzyszenie A w [...] (zwane dalej również jako "skarżący" bądź "Stowarzyszenie") do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla przedsiębiorcy B Sp. z o.o. na linię komunikacyjną relacji [...]-[...]. Pismem z dnia 17 października 2018 r., Stowarzyszenie A w [...] wniosło zażalenie na postanowienie Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 21 września 2018 r. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W zakresie naruszeń prawa procesowego wskazało na art. 7 i art. 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Odnośnie uchybień przepisów prawa materialnego, Stowarzyszenie wskazało na naruszenie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. W uzasadnieniu wyjaśniło, że na podstawie postanowienia z dnia 3 października 2018 r. zostało dopuszczone do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przez B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na linię komunikacyjną [...]-[...]. W związku z tym bez swojej winy nie brało udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, tj. nie miało zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu wpadkowym, którego wynik ma w sposób oczywisty wpływ na wynik postępowania głównego. Wskazało również, że o treści postanowienia dowiedziało się dopiero 16 października 2018 r., tj. po uzyskaniu dostępu do akt tego postępowania. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 15 marca 2019 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 144 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. - zwanej dalej k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy odwołując się do treści art. 134 i art. 144 k.p.a. wskazał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś zażalenia/odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej. Kolegium stwierdziło, że podmiot, który w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie brał udziału, i któremu nie doręczono decyzji (postanowienia), może wnieść środek zaskarżenia w terminie biegnącym dla którejkolwiek ze stron tego postępowania, którym postanowienie to doręczono. Po upływie tego terminu, podmiot uważający się za stronę pominiętą w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może jedynie żądać wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jeśli wniesie w tych warunkach odwołanie (zażalenie) - organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a., gdyż dotyczy ono postanowienia ostatecznego. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium jako bezsporne uznało, że w dacie wydania postanowienia z dnia 21 września 2018 r. skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu uzgodnieniowym toczącym się przed Marszałkiem Województwa Opolskiego, bowiem zostało do niego dopuszczone na mocy postanowienia Marszałka Województwa [...] dopiero w dniu 3 października 2018 r. W związku z powyższym uznało, że skoro postanowienie z dnia 21 września 2018 r. zostało doręczone jedynej stronie biorącej udział w postępowaniu uzgodnieniowym, tj. B Sp. z o.o. w dniu 27 września 2018 r. i na postanowienie to nie zostało wniesione zażalenie, którego termin upływał w dniu 4 października 2018 r., to tym samym zażalenie skarżącego Stowarzyszenia z dnia 17 października 2018 r., skierowane wobec ostatecznego postanowienia było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Kolegium podkreśliło, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (zażalenia) jest właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie/zażalenie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Kolegium zwróciło również uwagę na pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ odwoławczy orzekł o niedopuszczalności odwołania złożonego przez stronę pominiętą (art. 134 k.p.a.), przysługujące jej uprawnienie obejmuje żądanie wznowienia postępowania, z którym strona może skutecznie wystąpić w terminie miesiąca od dnia doręczenia jej ww. postanowienia. Jego doręczenie należy bowiem w tym przypadku traktować jako urzędowe zawiadomienie strony o tym, że kwestionowane przez nią postępowanie administracyjne zostało zakończone i weryfikacja kończącej to postępowanie decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie poprzez wystąpienie przez stronę, której odwołanie było niedopuszczalne, z nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia. W skardze na powyższe postanowienie Stowarzyszenie A w [...] wniosło o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że zażalenie skarżącego jest niedopuszczalne z uwagi na uchybienie terminu do jego wniesienia, który upływał z dniem 4 października 2018 r. i nie mogło być przedmiotem postępowania zażaleniowego, w sytuacji gdy bez swojej winy Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, a o rozstrzygnięciu organu uzgadniającego dowiedziało się dopiero 16 października 2018 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało, że o terminie i możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania pouczyło stronę. Podniosło nadto, iż z wniosku skarżącego Stowarzyszenia przed Kolegium toczyły się i toczą prawidłowo zainicjowane postępowania wznowieniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dodać jeszcze trzeba, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie zostało ono wydane z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przed przedstawieniem przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie Sądu, odnotować należy, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Stowarzyszenie A w [...] - czyli akt administracyjny o charakterze procesowym. Oznacza to, że kontrola Sądu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skarżącego od postanowienia Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 21 września 2018 r. uzgadniającego zmianę zezwolenia na regularny przewóz osób w transporcie krajowym na linii komunikacyjnej relacji [...]-[...] przez [...], obsługiwanej przez firmę B Sp. z o.o. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi cyt. powyżej przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej nadal k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten został zastosowany w związku z art. 144 k.p.a., stanowiącym, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, iż przy rozpatrywaniu niedopuszczalnego zażalenia zastosowanie ma cytowany wyżej art. 134 k.p.a. Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że przepis art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu drugiej instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ drugiej instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie/zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Wyjaśnić też trzeba, że omawiany przepis wskazuje kolejność czynności organu odwoławczego - ma on najpierw zbadać dopuszczalność odwołania. Terminowość zaś jego wniesienia organ bada tylko w przypadku pozytywnych ustaleń w tym względzie. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania/zażalenia, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania/zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się natomiast przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Przy czym kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w powołanym wyżej przepisie (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania/zażalenia bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia), gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13 - dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać w tym miejscu również trzeba, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie od dnia jego ogłoszenia stronie. Obliczenie terminu do wniesienia zażalenia następuje według sposobu określonego w art. 57 § 1 k.p.a. Termin do wniesienia zażalenia (podobnie jak innego środka zaskarżenia), jest terminem dla dokonania czynności przez stronę, bezwzględnie oznaczonym, ustawowym i zawitym, co oznacza, że wniesienie odwołania po terminie jest bezskuteczne. Przytoczone przepisy regulują sytuację typową, w której zażalenie wnosi podmiot, który jest stroną (uczestnikiem postępowania) przed organem pierwszej instancji (w tym przypadku organem prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe). W niniejszej zaś sprawie zażalenie wniósł uczestnik - Stowarzyszenie A w [...], któremu nie doręczono postanowienia uzgodnieniowego. Wynikało to z tego, że skarżące Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu głównym (prowadzonym przez Marszałka Województwa [...]) już po wydaniu postanowienia uzgodnieniowego w dniu 21 września 2018 r. przez Marszałka Województwa Opolskiego. Jak wynika z akt, organ ten powziął wiadomość o tym, że Stowarzyszenie stało się uczestnikiem postępowania w dniu 4 października 2018 r. Odnosząc się do takich i podobnych im sytuacji w orzecznictwie został wyrażony pogląd, który Sąd w niniejszym składzie podziela, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, może wnieść odwołanie (podobnie zażalenie) dopóty, dopóki decyzja (postanowienie) nie jest ostateczna, a więc tak długo, jak długo nie upłynął termin do wniesienia odwołania (zażalenia). Po tym terminie pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania (zażalenia), i w którym podnosi się, że uniemożliwiono stronie wzięcie udziału w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 16 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1391/98; 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00; 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1204/18 oraz wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 8 września 2010 r., sygn. II SA/Gd 279/10; WSA w Kielcach z 17 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Ke 753/18 - wszystkie dostępne na ww. stronie internetowej CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić przyjdzie, iż bezsporny jest, że postanowienie uzgodnieniowe z dnia 21 września 2018 r., nr [...], wydane przez Marszałka Województwa Opolskiego, zostało doręczone stronie tego postępowania, tj. B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w dniu 27 września 2018 r. (k. nr 12 akt adm.). Siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia od powyższego rozstrzygnięcia upływał zatem w dniu 4 października 2018 r. Niewątpliwy w sprawie fakt niewniesienia zażalenia przez B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (tj. jedynej stronie ujawnionej w toku postępowania uzgodnieniowego) i upływu terminu do jego zaskarżenia, powoduje, że w dacie wniesienia przez skarżące Stowarzyszenie A w [...] zażalenia na to postanowienie, tj. w dniu 17 października 2018 r. - było ono już ostateczne, co uzasadniało stwierdzenie niedopuszczalności tego zażalenia. Upływ terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) skutkuje bowiem tym, że decyzja (postanowienie) uzyskuje walor ostateczności. Odwołanie (zażalenie) złożone po uzyskaniu przez decyzję (postanowienie) waloru ostateczności jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż odwołanie (zażalenie) przysługuje jedynie od decyzji (postanowień) nieostatecznych. Decyzje ostateczne można z kolei zwalczać jedynie nadzwyczajnymi środkami zaskarżenia między innymi poprzez wznowienie postępowania zakończonego taką decyzją (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 565/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2020/13 i WSA Łodzi z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1299/10). Dodać w tym miejscu również trzeba, że przepis art. 31 § 3 k.p.a. daje organizacjom społecznym prawo uczestniczenia w postępowaniu wyłącznie na prawach strony. Z taką formą uczestnictwa w postępowaniu wiążą się określone konsekwencje prawne. Organizacja społeczna może, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Natomiast organizacji społecznej nie przysługują uprawnienia, które przysługują tylko stronie. Do takich uprawnień należy żądanie wszczęcia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/15, w wyroku z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 225/13, WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 782/17, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2053/13 - wszystkie dostępne na stronie internetowej CBOSA). Uwzględniając powyższe stwierdzić należało, że dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. - tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - nie mogło skutkować uznaniem zażalenia skarżącego Stowarzyszenia za wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia 21 września 2018 r., wydanego przez Marszałka Województwa Opolskiego. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.