II SA/Op 220/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim z dnia 24 września 2014 r., Nr XLI/316/2014 w przedmiocie regulaminu cmentarza komunalnego i domu przedpogrzebowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 1 i ust. 2, § 5 ust. 1 , § 10 ust. 3 i 6 Regulaminu cmentarza komunalnego i domu przedpogrzebowego w Gorzowie Śląskim, 2) określa, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 54 ze zm., dalej jako u.s.g.), wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim z dnia 24 września 20124 r., Nr XLI/316/2014, w sprawie wprowadzenia regulaminu cmentarza komunalnego i domu przedpogrzebowego w Gorzowie Śląskim, (zwaną dalej także uchwałą), żądając stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 oraz § 10 ust. 3 i 6 załącznika do ww. uchwały, z powodu istotnego naruszenia prawa. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. W paragrafie pierwszym uchwały postanowiono, że wprowadza się regulamin cmentarza i domu przedpogrzebowego w Gorzowie Śląskim, stanowiący załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Gorzowa Śląskiego (§ 3). Jednocześnie w § 2 tego aktu Rada Miejska w Gorzowie Śląskim uchyliła własną uchwałę Nr VI/33/2005 z dnia 28 września 2005 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu cmentarza i domu przedpogrzebowego w Gorzowie Śląskim. Uchwała z dnia 24 września 2014 r. weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, stosownie do § 4. Zakwestionowany przez Wojewodę Opolskiego przepis § 4 ust. 1 załącznika do przedmiotowej uchwały stanowił, że Gmina Gorzów Śląski oraz administrator cmentarza nie ponosi odpowiedzialności za szkody na grobach (w tym nagrobki, kwiaty, znicze) powstałe na skutek klęsk żywiołowych, kradzieży, aktów wandalizmu, dewastacji oraz za rzeczy pozostawione bez nadzoru. W ust. 2 przywołanego przepisu postanowiono, że odpowiedzialność za utrzymanie w należytym stanie technicznym grobów, przestrzeni między nimi oraz miejsc rezerwowanych należy odpowiednio do rodziny zmarłego, innego opiekuna grobu lub osoby, która dokonała rezerwacji miejsca. Paragraf 5 ust. 1 załącznika zawierał następującą treść: na terenie cmentarza zabrania się: - zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca; - zaśmiecania oraz wysypywania odpadów (w tym liści i odpadów zielonych), poza pojemnikami i miejscami do tego przeznaczonymi; - niszczenia zieleni i urządzeń cmentarnych, nagrobków itp.; - przebywania w stanie nietrzeźwym i spożywania alkoholu; - wprowadzania zwierząt; - prowadzenia akwizycji i reklamy, rozkładania wizytówek na grobach itp.; - prowadzenia działalności handlowej, - wysypywania soli (NaCl, CaCl, itp.) przy grobach, przejściach i alejach. W ocenie strony skarżącej, postanowienia § 4 ust. 1 załącznika do kwestionowanej uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., również wprowadzenie w § 10 ust. 3 załącznika do uchwały wymogu uzyskania zezwolenia administratora na ustanowienie nagrobka oraz poniesienia konsekwencji za ustawienie innych przedmiotów niezgodnie z zezwoleniem, o czym stanowi § 10 ust. 6, wykraczają poza kompetencję ustawową, co w konsekwencji uzasadnia wniosek o stwierdzenie ich nieważności. Organ nadzoru argumentował, że kompetencja rady gminy nie oznacza upoważnienia do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną, podnosząc, że zasady odpowiedzialności kontraktowej regulują przepisy art. 471 i następne Kodeksu cywilnego, mające charakter przepisów względnie obowiązujących. Dodał, że stosownie do art. 353¹ K.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść i cel nie sprzeciwiały się właściwości stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Oznacza to, że jedynie ustawa lub czynność prawna (np. umowa) może zawierać postanowienia z zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy. Wojewoda dowodził, że prawo do ustanowienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do stałego odwiedzania i utrzymywania w należytym stanie, czy zmian o charakterze dekoracyjnym powstaje w ramach swoistego stosunku cywilnoprawnego. Tym samym, postanowienia organów stanowiących gminy ingerujące w ten stosunek, są niezgodne z prawem. Ponadto w przekonaniu Wojewody, postanowienia § 10 ust. 3 i 6 załącznika wprowadzające wymóg uzyskania zezwolenia z zachowaniem określonej procedury oraz ingerowanie przez administratora w przypadku postawienia nagrobka i innych przedmiotów na mogiłach niezgodnie z zezwoleniem, skutkuje naruszeniem dóbr osobistych i majątkowych, o czym stanowi art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego. Natomiast z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jasno wynika, że regulamin powinien określać zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zatem przywołane postanowienia § 10 załącznika nie mogą być przedmiotem regulacji w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zdaniem Wojewody, upoważnienie do tak sformułowanych postanowień zawartych w załączniku do uchwały nie wynika z brzmienia przywołanego przepisu u.s.g. Dodatkowo organ nadzoru podniósł, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. nr 48, poz. 284) regulują kwestię związaną z wymaganiami, jakim muszą odpowiadać groby oraz inne miejsca pochówku. Zauważył, że przepis § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że pomiędzy grobami powinno być zapewnione przejście o szerokości co najmniej 0,5 m. Przejścia między grobami mogą być zagospodarowane wyłącznie za zgodą zarządcy cmentarza oraz na warunkach przez niego określonych. W myśl § 14 rozporządzenia na grobach można ustawiać nagrobki o wymiarach nieprzekraczających granic powierzchni grobu albo usypywać ziemię w postaci pagórka nad grobem. Zaznaczył organ, że również kwestia rodzajów nagrobków oraz ich wymiarów została uregulowana w tym rozporządzeniu. W związku z czym, regulowanie przez radę gminy w akcie prawa miejscowego powyższych spraw jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności § 5 załącznika do spornej uchwały, Wojewoda zaakcentował, że w uchwałach mających charakter aktu prawa miejscowego nie można regulować postanowień, które będą stanowić powtórzenia i modyfikację przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez jednostki samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte, opierające się o nią normy, uzupełniały wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Tymczasem, co podkreślił Wojewoda, Rada Miejska w Gorzowie Śląskim w regulaminie cmentarza i domu przedpogrzebowego ustanowiła zakazy, które stanowią niedopuszczalne powtórzenia i modyfikacje przepisów ustawowych. Zarzut odnosił się do treści całego § 5 ust. 1 załącznika do omawianej uchwały. Organ nadzoru stwierdził, że przepisy o treściach: "zabrania się zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca; zakazuje się zaśmiecania oraz wysypywania odpadów (w tym liści i odpadów zielonych) poza miejscami do tego przeznaczonymi; zakazuje się niszczenie lub uszkodzenia roślinności w miejscach dostępnych do użytku publicznego itp.; zakazuje się prowadzenia reklamy, rozkładania wizytówek na grobach itp.; zakazuje się prowadzenia działalności handlowej" są powtórzeniem regulacji zawartych w ustawie z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), a to w art. 51 § 1, w art. 145, w art. 144 § 1; w art. 63a § 1; w art. 60³ § 1. Nadto organ nadzoru zakwestionował ustanowiony w § 5 ust. 1 pkt 8 załącznika do uchwały z 24 września 2014 r. zakaz wysypywania soli przy grobach alejkach. Zwrócił uwagę, że wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących, m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego są regulowane na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Jednocześnie rodzaje środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych, ulicach i placach (Dz. U. nr 230, poz. 1960). Ponadto za niezgodny z prawem, należało uznać w ocenie skarżącego, zapis zawarty w § 5 ust 1 pkt 4 załącznika do uchwały, zabraniający przebywania w stanie nietrzeźwym i spożywania alkoholu, ponieważ przepis art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.) określa w tym zakresie kompetencje dla rady gminy, w jaki sposób i w jakich okolicznościach organ ten może uchwałą wprowadzić zakazy w tym zakresie. Uprawnienie takie nie wynika z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Natomiast przyjęty w § 5 ust. 1 pkt 5 załącznika do uchwały zakaz wprowadzenia zwierząt, nie uwzględnia przepisu art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.), który stanowi o uprawnieniach osób niepełnosprawnych do korzystania z psów asystujących. W konsekwencji, Rada ustanowiła ogólny zakaz wprowadzania zwierząt z pominięciem osób niepełnosprawnych, którym przepis zezwala na korzystanie z pomocy psów przy poruszaniu się w miejscach użyteczności publicznej. Na poparcie argumentacji przedstawionej w skardze Wojewoda Opolski przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę Gmina Gorzów Śląski wniosła o oddalenie skargi, uznając ją za bezzasadną. Przedstawiając swoje stanowisko, w pierwszej kolejności wskazała, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 października 2014 r., Wojewoda Opolski stwierdził nieważność zapisów uchwały Nr XLI/316/2014 Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim z dnia 24 września 2014 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu cmentarza komunalnego i domu przedpogrzebowego w Gorzowie Śląskim w części dotyczącej § 4 ust. 1 i ust. 2. § 5 ust. 1 i § 10 ust. 3 i 6. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Gorzów Śląski złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w wyniku której przywołanej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego zostało uchylone wyrokiem WSA w Opolu z dnia 19 stycznia 2015 r., (sygn. akt II SA/Op 623/14), z powodu istotnej wady o charakterze formalnoprawnym. Ustosunkowując się merytorycznie do zarzutów podniesionych w skardze, Gmina nie zgodziła się z twierdzeniem, że nie jest uprawniona do wprowadzenia uchwałą uregulowań w zakresie odpowiedzialności, m.in. za szkody na grobach za rzeczy pozostawione bez nadzoru, jak również przenosić odpowiedzialność za utrzymanie w należytym stanie technicznym grobów, przestrzeni pomiędzy nimi oraz miejsc rezerwowanych, odpowiednio na rzecz rodziny zmarłego, innego opiekuna grobu lub osoby, która dokonała rezerwacji. W kontekście zarzutów odnoszących się do § 5 ust. 1 załącznika do uchwały o umieszczeniu w jego treści powtórzeń norm Kodeksu wykroczeń, wywodziła, że cmentarz to miejsce szczególne – przestrzeń publiczna, najczęściej ogrodzona, "gdzie odwiedzających groby trudno nazwać publicznością". Wyjaśniła też, że zapisy w § 10 ust. 3 regulaminu, o treści: ustawienie nagrobka odbywa się na podstawie zezwolenia wydanego przez administratora na wniosek zainteresowanych, złożony na co najmniej dwa dni robocze przed planowanym terminem ustawiania nagrobka – porządkują sposób zagospodarowania miejsca grzebalnego. Zostały wprowadzone w celu uregulowania spraw związanych z budową nagrobków na istniejących mogiłach, aby doprowadzić do wyeliminowania samowoli oraz nieprawidłowości w tym zakresie. Podkreśliła, że brak takich uregulowań w przeszłości skutkował odpowiedzialnością cywilną i w konsekwencji wypłatą odszkodowania za brak nadzoru nad prawidłowym ustawieniem nagrobka. Gmina podniosła też, że obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sposób ogólny regulują sprawy związane z ustawieniem nagrobków, zaś stanowienie przez Radę Gminy aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym uzależnione zostało od łącznego spełnienia następujących przesłanek: braku uregulowań w odrębnych ustawach lub innych aktach powszechnie obowiązujących oraz niezbędności ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Na zakończenie swoich wywodów Gmina zaznaczyła, że regulamin cmentarza jako akt prawa miejscowego jest podawany do publicznej wiadomości, między innymi, poprzez wywieszenie na tablicy informacyjnej znajdującej się na terenie cmentarza, aby w sposób czytelny przekazać informacje o prawach i obowiązkach osób opiekujących się grobami, czy odwiedzających cmentarz. Wyłączenie odpowiedzialności cywilnej administratora cmentarza ma uświadomić kto ponosi odpowiedzialność w tym zakresie. Sumując Gmina stwierdziła, że zakwestionowane przez organ nadzoru zapisy w regulaminie cmentarza Gorzowa Śląskiego, o podobnej bądź tożsamej treści, zawierają regulaminy obowiązujących na terenie innych miejscowości województwa opolskiego, w tym także umieszczone są w regulaminie obowiązującym w mieście Opolu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu - między innymi - stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 P.p.s.a. (w całości lub w części) albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Również ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Badając, czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały, sąd - w oparciu o art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. - nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa, to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Natomiast zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustrojowa ustawa samorządowa. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 u.s.g. "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4)". Zgodnie więc z treścią art. 91 ust. 4 u.s.g., o tym, czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ogranicza się tylko do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się w podjęciu uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa i nieistotne naruszenia prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że spór między stronami dotyczy tego, czy Rada Gminy, umieszczając w zaskarżonej uchwale zapisy o odpowiedzialności cywilnej administratora cmentarza miejskiego oraz wprowadzając nakazy określonego zachowania, przekroczyła swoje kompetencje prawodawcze i czy tym samym istotnie naruszyła przepisy prawa. Jednakże przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały, z uwagi na poddanie kontroli sądowej rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego z dnia 31 października 2014 r., nr NK.III.4131.1.95.2014LM, stwierdzającego nieważność § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 oraz § 10 ust. 3 i 6 uchwały Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim z dnia 24 września 2014 r. Nr XLI/316/2014, w sprawie wprowadzenia regulaminu cmentarza komunalnego i domu przedpogrzebowego w Gorzowie Śląskim i uchylenie ww. rozstrzygnięcia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 stycznia 2015 r. (sygn. akt II SA/Op 623/14), ocenić przyjdzie, czy w niniejszej sprawie zaistniała powaga rzeczy osądzonej, co z kolei stanowiłoby podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Rozważając w niniejszej sprawie kwestię dotyczącą prawomocnego osądzenia sprawy ("stan powagi rzeczy osądzonej" – tzw. res iudicata), nie można pomijać zagadnienia tożsamości sprawy administracyjnej oraz kwestii dotyczących instytucji prawnych unormowanych w art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz w art. 93 ust. 1 u.s.g. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej ( por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110, J.Borkowski [w:] J.Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck). Skoro na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, to do tych elementów należy odnieść się, aby prawidłowo zakreślić granice danej sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie zachodzi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych, bowiem inny jest przedmiot postępowania w niniejszej sprawie niż był w sprawie o sygn. akt II SA/Op 623/14. Skarga w rozpatrywanej sprawie została wniesiona przez Wojewodę Opolskiego na uchwałę Gminy Gorzów Śląski z dnia 24 września 2014 r., Nr XLI/316/2014, w sprawie wprowadzenia regulaminu cmentarza komunalnego i domu przedpogrzebowego w Gorzowie Śląskim, zaś w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op623/14 – skargę wniosła Gmina Gorzów Śląski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 października 2014 r., nr NK.III.4131.1.95.2014.LM. Tak więc przedmiot postępowania uprzednio prowadzonego stanowiło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego, natomiast obecnie przedmiotem postępowania sądowego jest uchwała Gminy Gorzów Śląski z dnia 24 września 2014 r. Zakres przedmiotowy tych postępowań sądowoadministracyjnych nie jest zatem tożsamy i brak jest podstaw faktycznych i prawnych do odrzucenia na podstawie art. 58 §1 pkt 4 P.p.s.a., skargi wniesionej w niniejszej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2899/14, orzeczenie zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Zakwestionowane przez organ nadzoru postanowienia przedmiotowej uchwały, podjęte zostały na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., które to przepisy stanowią, iż: zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy cmentarzy gminnych; ustanawiają zasadę domniemania kompetencji rady gminy oraz upoważniają radę gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W tym miejscu godzi się wyraźnie podkreślić, że granice swobody prawodawczej rady gminy zakreślone są przepisami ustawy o samorządzie gminnym oraz ustaw szczególnych. Rada Gminy, podejmując uchwałę w sprawie regulaminu cmentarza komunalnego, zobowiązana była zatem do przestrzegania przepisów, w szczególności - ustawy o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r. nr 23, poz. 295), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. nr 48, poz. 284). Gmina powinna była także mieć na uwadze - skoro jej zamiarem było uregulowanie odpowiedzialności cywilnej administratora obiektu - że kwestie te są regulowane przepisami Kodeksu cywilnego oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.). W tym kontekście, bezwzględnie uznać trzeba za trafne stanowisko Wojewody, że regulacje zawarte w § 4 ust. 1 i ust. 2, § 5 ust. 1 i § 10 ust. 3 i 6 załącznika do podjętej uchwały, są sprzeczne z przepisami przywołanych ustaw i jako takie winny zostać wyeliminowane z obowiązującego porządku prawnego. W odniesieniu do wszystkich zakwestionowanych przez organ nadzoru postanowień zaskarżonej uchwały, zauważyć należy, że Rada Gminy w sposób nieuprawniony ustanowiła własne zasady odszkodowawcze, we wszystkich wskazanych tam przypadkach. Takie postanowienia uchwały pozostają w rażącej sprzeczności z przepisami Kodeksu cywilnego, który reguluje odpowiedzialność odszkodowawczą, zarówno z tytułu czynów niedozwolonych, jak i niewykonania, czy też nienależytego wykonania zobowiązań. Zasady odpowiedzialności kontraktowej określają art. 471 i nast. K.c., przy czym przepis art. 473 § 1 K.c. dopuszcza jedynie umowne (a nie jednostronne, jak w przypadku zakwestionowanych postanowień uchwały) rozszerzenie lub zawężenie odpowiedzialności stron stosunku prawnego. Możliwość odmiennego kształtowania tego stosunku w drodze umowy doznaje jednak i tak pewnych ograniczeń, bowiem nieważne jest, np. zastrzeżenie, że dłużnik nie będzie odpowiedzialny za szkodę, którą może wyrządzić wierzycielowi umyślnie (art. 473 § 2 K.c.). Ponadto, jak słusznie zauważył organ nadzoru, w myśl art. 353¹ K.c., postanowienia umowy nie mogą sprzeciwiać się naturze danego stosunku prawnego, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Reguły odpowiedzialności deliktowej, są z kolei szeroko reglamentowane w przepisach art. 415 i nast. K.c. Zgodzić się zatem należy z organem nadzoru, że Kodeks ten (będący wszak aktem rangi ustawowej!) normuje w sposób wyczerpujący kwestię odpowiedzialności cywilnej i roszczeń odszkodowawczych, dopuszczając jednakże możliwości ich modyfikacji, choć wyłącznie w drodze umowy stron. Słusznie zauważył też Wojewoda, iż zarówno Gmina, jak i poszczególni jej członkowie, korzystający z cmentarza miejskiego, zobowiązani są do przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów prawa cywilnego. Zbyteczne było zatem regulowanie w drodze prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi. Przystępując do dalszych rozważań przypomnieć przyjdzie, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązującego na obszarze gminy. W myśl z kolei art. 40 ust. 2 przywołanej ustawy bezpośrednio na jej podstawie organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Szczególną, odrębną w stosunku do wyliczonych w art. 40 ust. 2 pkt 1- 4 ustawy aktów prawa miejscowego kategorię stanowią przepisy porządkowe, które stosownie do art. 40 ust. 3 rada gminy także może wydawać jednak jedynie wówczas gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a nadto jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Z mocy zaś ust. 4 cytowanego artykułu przepisy porządkowe, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Podjęta przez Radę Miejską w Gorzowie Śląskim uchwała w sprawie w uchwalenia regulaminu cmentarza komunalnego w Gorzowie Śląskim wskazuje w części nagłówkowej, iż jej podstawę prawną stanowi min. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Formułując, stanowiący załącznik do uchwały regulamin, Rada uprawniona była do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania z cmentarzy, niewątpliwie bowiem, jak wynika z akt sprawy, należą one do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 uchwała, stosownie do przywołanej wyżej treści normy nie może natomiast zawierać przepisów porządkowych (ich wydanie wymagałoby bowiem przyjęcia innej podstawy prawnej), nie może także przewidywać kar albowiem uprawnienie do ich wprowadzenia ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do trybu wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi, których podjęcie jest obwarowane przesłankami określonymi w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 252/09 – CBOSA). W opinii strony skarżącej, przedmiotem zakwestionowanej uchwały objęto zakres uregulowany już aktem rangi ustawowej, tj. przepisem art. 51 § 1 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) wprowadzającym odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, między innymi: niszczy lub uszkadza roślinność albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawnik lub zieleniec w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu ( art. 144 § 1 K..w.) oraz zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec ( art. 145 K.w.). Dodać do tego należy, iż ww. aktem prawnym objęto nadto zakres uregulowany w § 5 ust. 1 pkt. 7 uchwały (prowadzenie działalności handlowej), albowiem art. 60³ § 1 K.w. wprowadza odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który prowadzi sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy, zakres uregulowany w § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały (zakłócanie ciszy, porządku), gdyż art. 51 § 1 K.w. wprowadza odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, a nadto kwestie uregulowaną w § 5 ust. 1 pkt 6, ponieważ art. 63a. § 1 K.w. wprowadza odpowiedzialność sprawcy za umieszczenie w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenia, plakatu, afisza, apelu, ulotki, napisu lub rysunku (...), bez zgody zarządzającego tym miejscem. W tej mierze wskazać wypada, iż Sąd podziela podniesione przez stronę skarżącą tezy dotyczące niedopuszczalności dokonywania powtórzeń unormowań zawartych w innych aktach normatywnych. Tego typu inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, OwSS 2000, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r.). Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie - por. § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie -Zasad techniki prawodawczej". Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Przeto też z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Niewątpliwym przy tym jest, że choć rada gminy może wprowadzać regulaminy korzystania z cmentarzy gminnych, zawierające nakazy i zakazy określonego zachowania się osób, to normy te, w przypadku wydania ich na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, nie mogą stanowić przepisów porządkowych zagrożonych w uchwale sankcjami przewidzianymi w Kodeksie wykroczeń. Nie może budzić wątpliwości, iż użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do tego rodzaju terenu norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji, uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Odnosząc poczynione uwagi do kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej wskazać należy, iż użyty w niej zwrot "zakazuje się" (§ 5 ust. 1) powinien być rozumiany jako wprowadzenie reguł dotyczących sposobu zachowania się podmiotów korzystających z cmentarza komunalnego. Słusznie wywodził skarżący, iż w uchwale podjętej na podstawie przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy organ Gminy nie był uprawniony do określenia sankcji za naruszenie ustanowionych zakazów, co w istocie organ ten uczynił, nie zawierając tamże jakichkolwiek przepisów penalizacyjnych odnośnie zakazów ustanowionych w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Należy wskazać, iż trafnie strona skarżąca zauważyła, że w przypadku przepisów porządkowych obowiązuje inny tryb ich wprowadzania w życie niż w przypadku typowych aktów prawa miejscowego (art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 roku, nr 197, poz. 1172). Zgodzić się również ze skarżącym, że postanowienie w § 5 ust. 5 załącznika do uchwały – zakaz wprowadzania zwierząt – nie uwzględnia przepisów art. 20a przywołanej wyżej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej (...), który stanowi o uprawnieniach osób niepełnosprawnych do korzystania z pomocy psów asystujących. Równocześnie zdaniem Sądu, zapis zawarty w § 5 ust. 1 pkt 4 ocenianego regulaminu - zakaz przebywania w stanie nietrzeźwym – nie mógł być wprowadzony na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Przepis art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.) określa kompetencję dla rady gminy, w jaki sposób i w jakich okolicznościach organ stanowiący gminy może wprowadzić przedmiotowe zakazy. Sąd podziela też stanowisko Wojewody Opolskiego kwestionujące § 10 ust. 6 regulaminu, wprowadzający wymóg uzyskania, zezwolenia z zachowaniem określonej procedury, w przypadku postawienia nagrobka i innych przedmiotów na mogiłach. Przepisy § 13 i § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. nr 48, poz. 284), regulują bowiem kwestie związane z rodzajem powierzchni grzebalnych i wymaganiami, jakimi musi odpowiadać ich zagospodarowanie, wymaganiami, jakimi muszą odpowiadać groby oraz inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, w tym precyzyjnie określają szerokość przejścia pomiędzy grobami, które to przejścia mogą być zagospodarowane wyłącznie za zgodą zarządcy cmentarza oraz na warunkach przez niego określonych. Z kolei, § 14 cyt. rozporządzenia wyraźnie stanowi, że na grobach można ustawiać nagrobki o wymiarach nieprzekraczających granic powierzchni grobu albo usypywać ziemię w postaci pagórka nad grobem. W związku z powyższym regulowanie przez radę gminy w akcie prawa miejscowego opisanych spraw było niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1, § 10 ust. 3 i 6 Regulaminu cmentarza komunalnego w Gorzowie Śląskim, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. O wstrzymaniu wykonania uchwały w części określonej w punkcie pierwszym wyroku, orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.