II SA/Op 223/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Jeżewska sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 roku sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w O. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O., stwierdził u E. K. chorobę zawodową, określoną jako zespół wibracyjny w postaci naczyniowo – nerwowej, która jest wymieniona w poz. 22.1. wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów dnia 30 lipca 2002r. w sprawie chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu organ podał, że podstawą rozstrzygnięcia było orzeczenie lekarskie z dnia 25 listopada 2005 r., nr [...], o rozpoznaniu choroby zawodowej, wystawione przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Opolu z/s w Kędzierzynie-Koźlu, Poradnia Chorób Zawodowych odnośnie E. K., zatrudnionego w charakterze szlifierza polerowacza, a ostatnio montera armatury w "A" spółka z o.o. w O. Organ ustalił, że E. K. w okresie od dnia 16 października 1969 r. do dnia 17 lutego 1970 r. był zatrudniony w charakterze robotnika transportowego w Spółdzielni Pracy Włókniarzy "B" w O., następnie od dnia 26 stycznia 1971 r. do dnia 15 maja 1971 r., na stanowisku betoniarza w Spółdzielni Usługowo-Wytwórczej Kółek Rolniczych w O. Z powodu likwidacji obu zakładów, nie zachowała się żadna dokumentacja, umożliwiająca ocenę narażenia E. K. na czynnik szkodliwy, jakim jest wibracja. Następnie organ podał, że w dniu 18 maja 1971 r. E. K. podjął pracę w O. Zakładach Przemysłu Terenowego Przedsiębiorstwo Państwowe w G., przekształconych następnie w Fabrykę Armatury w O., stanowiących obecnie firmę "A" spółka z o.o. w O. Początkowo E. K. zatrudniony był jako odlewacz kokilowy, następnie do dnia 16 lipca 2001 r. jako szlifierz polerowacz, natomiast od dnia 17 lipca 2001 r. do dnia 15 lipca 2003 r. wykonywał czynności szlifierza polerowacza oraz montera armatury, począwszy natomiast od dnia 16 lipca 2003 r. do dnia 7 lipca 2004 r. dodatkowo zyskał uprawnienia do obsługi półautomatów polerskich, a od dnia 8 lipca 2004 r. do chwili wydania decyzji zatrudniony był na stanowisku montera armatury. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające organ ustalił, że w zakresie wibracji mającej wpływ na zdrowie pracowników, pomiary środowiskowe przeprowadzone były w czasie, gdy E. K. był zatrudniony na stanowisku szlifierza polerowacza w październiku 1994r., we wrześniu 1999r., w marcu 2002r., w maju 2003r. i nie wykazały one przekroczenia dopuszczalnych norm (krotność wartości dopuszczalnych drgań mieściła się w przedziale od 0,2 do 0,8 normy). Następne badania z maja 2004 r., wskazały jednak, iż normy higieniczne w zakresie wibracji były niespełnione. Na podstawie pomiarów sprawdzających, które miały miejsce w czerwcu i listopadzie tego samego roku odnotowano poprawę warunków higieny pracy, a przekroczeń normatywów higienicznych nie stwierdzono. Analiza wyników badań środowiskowych przeprowadzonych na stanowiskach szlifierza polerowacza prowadziła do stwierdzenia, że niespełnione normy w zakresie wibracji odnosiły się do stanowisk, na których występował ponadnormatywny hałas. Zgodnie natomiast z ustaleniami organu, E. K. od lipca 2001r. nie wykonywał czynności zawodowych na szlifierko-polerkach, w trakcie których byłby narażony na przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, ponieważ na podstawie treści orzeczenia lekarza zakładowego, stwierdzono u niego przeciwwskazania do pracy w hałasie powyżej 85 dB. Organ stwierdził, że pomimo ustalenia, iż pracownik nie był narażony na pracę w warunkach niespełniających norm higienicznych w zakresie wibracji, to jednak przez długi okres zatrudnienia w miejscu wykonywania pracy występowały wskazane czynniki szkodliwe dla zdrowia, co w konsekwencji prowadziło do narażenia zawodowego, uregulowanego w przepisie § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie organu, możliwa była sytuacja, w której sam fakt narażenia na drgania mógł spowodować powstanie choroby zawodowej wymienionej na wstępie decyzji, pomimo że poziom szkodliwych czynników nie przekraczał dopuszczalnych norm higienicznych. Ocena ta jest tym bardziej uzasadniona, że brak jest dokumentów określających poziom drgań występujących na poprzednich stanowiskach pracy E. K. "A" spółka z o.o. w O. składając odwołanie, zarzuciło organowi I instancji nie wykazanie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy warunkami pracy E. K., a ustaloną jednostką chorobową. W ocenie odwołującego postępowanie wyjaśniające w tej sprawie należało uzupełnić o logiczny wywód co do istnienia związku przyczynowego pomiędzy sporadycznym przekroczeniem norm higienicznych w miejscu pracy a ustaloną chorobą zawodową, przy jednoczesnym uwzględnieniu innych czynników, występujących także poza miejscem pracy E. K., w tym również wieku pracownika. Zdaniem odwołującego, E. K. powinien być poddany specjalistycznym badaniom w Instytucie Medycyny Pracy, celem ustalenia, czy samo narażenie na drgania mechaniczne (bez przekroczenia norm) może być przyczyną powstania choroby wibracyjnej, pozostającej w związku z wykonywaną pracą. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu, rozpatrując odwołanie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., uznał je za bezzasadne i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Argumentując swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że porównanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów 30 lipca 2002 r. z treścią zaskarżonej decyzji, prowadzi do wniosku, że orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 25 listopada 2005 r., stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, spełnia przewidziane prawem wymagania. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku odwołującego się i wystąpienia do jednostki orzeczniczej II stopnia, celem przeprowadzenia ponownego badania E. K. Organ podał, że zgodnie z przepisem § 7 ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia, prawo do wnioskowania o skierowanie na badanie do jednostki orzeczniczej II stopnia ma pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lub właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem orzeczenia, jeśli uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający, co tym samym wyklucza możliwość wystąpienia z takim wnioskiem przez pracodawcę. Dokonując analizy wyników pomiarów środowiskowych z zakresu wibracji organ odwoławczy stwierdził, że E. K. przez ponad 20 lat, obsługując polerki i szlifierki narażony był na działanie wibracji. W opinii organu, chociaż nie każdy z tych pomiarów wykazał przekroczenie wartości dopuszczalnych, to jednak biorąc pod uwagę własności osobnicze organizmu, a także wieloletni staż pracy, nie jest możliwym wykluczenie szkodliwego działania wibracji na pracownika, nawet przy poziomie nieprzekraczającym normatywu higienicznego. Organ uznał zatem, że rozpoznane schorzenie zostało z wysokim prawdopodobieństwem spowodowane narażeniem zawodowym na wibrację, co czyniło zasadnym stwierdzenie choroby zawodowej w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył "A" spółka z o.o. w O., wnosząc o uchylenie zarówno tej decyzji, jak i utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a., poprzez niedopuszczenie dowodu ze specjalistycznych badań pracownika w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz bezzasadne stwierdzenie, że specjalistyczne badania nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że są wątpliwości, czy praca – nawet wieloletnia – w warunkach nie przekraczających norm, może być przyczyną powstania choroby wibracyjnej, a organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, poprzez skierowanie E. K. na specjalistyczne badania. Tym samym organy nie zebrały w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie uwzględniły żądania strony odnośnie przeprowadzenia wskazanego dowodu. W odpowiedzi na skargę, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 441/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O., określając, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył przepisy procedury. W pierwszym rzędzie Sąd wytknął, iż chociaż orzeczenie lekarskie, wydane zgodnie z treścią rozporządzenia Rady Ministrów 30 lipca 2002 r., stanowi dowód o zasadniczym znaczeniu przy rozstrzyganiu w sprawie choroby zawodowej, to jednak powinno ono być poddane weryfikacji. Sąd podkreślił także, iż podstawą prowadzenia przez państwowego inspektora sanitarnego postępowania administracyjnego, w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej są nie tylko przepisy wskazanego rozporządzenia, lecz również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu stroną tego postępowania jest nie tylko pracownik, ale także pracodawca, któremu organ jest obowiązany zapewnić możliwość czynnego udziału w postępowaniu, poprzez zawiadomienie o wszczęciu postępowania po otrzymaniu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej, a nie dopiero po otrzymaniu orzeczenia lekarskiego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto organ obowiązany był nie tylko umożliwić stronom dostęp do akt oraz zgłaszanie dowodów, ale również wypowiedzenie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. W ocenie Sądu pracodawcy, który posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie choroby zawodowej, nie można ograniczyć uprawnienia do zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, tylko ze względu na treść przepisu § 7 ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia, które takie uprawnienie przyznają pracownikowi oraz organowi administracji. Sąd wskazał, iż organ jest oczywiście uprawniony do oceny potrzeby przeprowadzenia dowodu i do uwzględnienia lub oddalenia wskazanego wniosku dowodowego, lecz ocena ta powinna znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w aktach sprawy i motywach uzasadnienia decyzji. Sąd podkreślił nadto, że nieuzasadniona odmowa przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego dowodu z dokumentu, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi rażące uchybienie przepisom postępowania administracyjnego – art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 K.p.a. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, albo o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Orzeczeniu temu zarzucił po pierwsze naruszenie przepisu § 7 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 75 i następne K.p.a. przez przyjęcie, że zgłoszone przez zakład pracy żądanie skierowania pracownika na badania orzecznicze w jednostce drugiego stopnia ma charakter wniosku dowodowego, po drugie jego niewłaściwą wykładnię w ten sposób, że gdyby nawet przyjąć, że żądanie takie ma charakter wniosku dowodowego, to jego pozytywne rozpoznanie jest wykluczone, gdy w ocenie organu administracyjnego wydane orzeczenie lekarskie oraz materiał dowodowy zebrany w sprawie jest wystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej (zasada logicznego wnioskowania "a contrario"). Następne zarzuty dotyczyły naruszenia przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia, przez przyjęcie, że organ administracji może wszcząć postępowanie, przed powzięciem wiadomości o okolicznościach uzasadniających podjęcie takiej czynności oraz przepisu art. 10 K.p.a. przez przyjęcie, że strona była pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu, w sytuacji, gdy błąd organu pierwszej instancji, polegający na nie zapoznaniu zakładu pracy z aktami postępowania, został naprawiony w toku postępowania odwoławczego. Ostatecznie natomiast organ zarzucił naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) przez przyjęcie, że stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący podał, że nie było możliwości wszczęcia postępowania, zgodnie z uwagami Sądu, w trybie § 4 rozporządzenia, ponieważ organ I instancji powziął wiadomość o chorobie zawodowej, nie na podstawie podejrzenia czy zawiadomienia - tak jak to stanowią przepisy rozporządzenia – lecz poprzez doręczenie wydanego już orzeczenia lekarskiego. Jedyną zatem możliwą podstawą prawną wszczęcia postępowania były przepis art. 61 K.p.a. Stąd uwagi Sądu w tym zakresie uznać należało, w ocenie skarżącego, za bezprzedmiotowe. Następnie organ wskazał, że chociaż przepis art. 75 K.p.a. nakazuje dopuszczenie każdego dowodu, który może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, to jednak w niniejszej sprawie, pracodawca ograniczył się jedynie do wystąpienia z żądaniem przeprowadzenia ponownego badania pracownika przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, nie wskazując jednak dlaczego orzeczenie jednostki I stopnia nie jest prawidłowe i nie dokonując w żadnym zakresie jego merytorycznej oceny. Po drugie skarżący wskazał, że przepisy § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia są jasne i precyzyjne i niedopuszczalnym jest stosowanie jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej, umożliwiającej wystąpienie z takim wnioskiem również pracodawcy. W ocenie skarżącego na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., poprzez nie przedstawienie akt przed wydaniem decyzji oraz uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu. Skarżący przyznał, że organ pierwszej instancji popełnił w tym zakresie błąd zaniechania, lecz został on naprawiony w toku postępowania odwoławczego, a przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, ponieważ pracodawca został zapoznany z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i złożył w tej mierze stosowne oświadczenie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2007 r. uznał skargę kasacyjną za zasadną i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Opolu. Argumentując swoje rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że prawidłowym był zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci § 7 ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła następnie do jego niewłaściwego zastosowania. Wbrew wywodom WSA w Opolu, regulacja dotycząca zasad zaskarżania orzeczeń o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania, wydawanych przez uprawnione jednostki orzecznicze, stanowi rozwiązanie specyficzne i jest charakterystyczna tylko dla trybu postępowania w sprawach chorób zawodowych. Specyfika ta, wyłącza możliwość zastosowania w tym zakresie ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W ocenie NSA, przepisy rozporządzenia nie dały pracodawcy prawa skutecznego domagania się od jednostki orzeczniczej I stopnia lub od właściwego organu inspekcji sanitarnej skierowania pracownika na badanie przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Sąd zwrócił ponadto uwagę, iż treść przepisów rozporządzenia wskazuje, iż nawet inspektor sanitarny nie jest władny w ramach swoich kompetencji decyzyjnych wystąpić z żądaniem ponownego badania pracownika przez jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia, mając jedynie uprawnienie do żądania uzupełnienia orzeczenia od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie lub może wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację. NSA zauważył także, iż jak wynika z treści przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia, postępowanie w sprawie ustalenia choroby zawodowej przed właściwymi jednostkami orzeczniczymi toczy się bez udziału pracodawcy, któremu nawet nie przesyła się w toku tego postępowania orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Sąd wskazał również, iż nie można utożsamiać orzekania o chorobie zawodowej w postępowaniu toczącym się przed właściwymi jednostkami orzeczniczymi, z postępowaniem w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, toczącym się przed właściwym państwowym inspektorem sanitarnym, zgodnie już z zasadami procedury administracyjnej. Ostatecznie NSA wyjaśnił, iż stwierdzenie uchybień w zakresie należytego informowania stron o wszczęciu postępowania lub o jego zakończeniu może uzasadniać uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd tylko w przypadku jednoczesnego wykazania, że uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po przekazaniu akt sprawy przez NSA, tut Sąd postanowieniem z dnia 16 lipca 2008 r. zawiesił postępowanie w trybie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a następnie postanowieniem z dnia 7 lipca 2008 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Przed ponownym rozpoznaniem sprawy, wpłynęło do tut. Sądu pismo procesowe z dnia 5 stycznia 2009 r., zatytułowane "Odpowiedź na skargę", które złożył pełnomocnik uczestnika postępowania E. K. - ustanowiony w ramach przyznania prawa pomocy - wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a). Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził, by naruszała ona prawo, w zakresie który pozwalałby na uwzględnienie skargi. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], stwierdzającą u E. K. chorobę zawodową. Decyzje te zostały wydane na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów dnia 30 lipca 2002r. w sprawie chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem". Przystępując do oceny jej legalności Sąd kierował się przede wszystkim tym, iż sprawa której dotyczy niniejsze postępowanie stanowiła już przedmiot oceny sądowej. Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r. uwzględnił skargę "A" spółka z o.o. w O. i uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W następstwie wniesienia przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Opolu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy Sąd orzekając w obecnym składzie, kierować się musiał treścią przepisu art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Wobec uchylenia wyroku WSA w Opolu z dnia 14 listopada 2006 r., sąd rozpatrując ponownie skargę "A" spółka z o.o. w O., związany był stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Moc wiążąca orzeczenia nie jest związana tylko z samą sentencją rozstrzygnięcia, ale przede wszystkim z jego uzasadnieniem, w nim bowiem Sąd wyraża swoją ocenę prawną sprawy oraz wyznacza kierunki co do dalszego postępowania. Wyjaśnienia i rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu oddziałują zatem na przyszłe postępowania zarówno administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Organy administracji obu instancji przeprowadzając ponowne postępowanie zobowiązane są do ścisłego kierowania się przedstawioną przez Sąd opinią co do przepisów prawa mających zastosowanie w rozstrzyganej sprawie oraz wskazówkami co do prowadzenia tego postępowania. Przez ocenę prawną rozumieć należy dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawnych oraz sposobu ich stosowania na tle konkretnej sprawy. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania, zazwyczaj stanowią konsekwencję oceny prawnej. Sąd bowiem nie ogranicza się tylko do krytyki interpretacji przepisów i ich stosowania przez organy administracji, lecz jednocześnie poucza je jak w przyszłości w podobnej sytuacji powinny dokonać wykładni prawa. Związanie oceną prawną i poleceniami co do dalszego postępowania samego Sądu oznacza natomiast, że sąd ma obowiązek podporządkowania się w pełnym zakresie wcześniej wyrażonemu w orzeczeniu poglądowi oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przez organ administracji publicznej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 129/07). Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną, zajął się przede wszystkim wykładnią i wyjaśnieniem specyfiki przepisów prawa materialnego w postaci § 7 ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia oraz ich stosunkiem względem przepisów procedury administracyjnej. Sąd II instancji wskazał ponadto, iż uwzględnienie skargi w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. będzie zasadne tylko wówczas jeśli zostanie stwierdzone, iż rzeczywiście naruszenie przepisów procedury, mogło mieć nie jakikolwiek, ale istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza tego prawdopodobnego, istotnego oddziaływania na wynik sprawy musi jednak znaleźć swój wyraz w treści uzasadnienia orzeczenia. Mając na względzie stanowisko NSA powtórzyć należy, iż postępowanie w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych ma specyficzny przebieg, ponieważ odbywa się ono niejako w dwóch etapach. Samo wszczęcie postępowania w tej sprawie należy do właściwego państwowego inspektora sanitarnego, któremu ściśle określone podmioty mogą zgłosić podejrzenie choroby zawodowej u pracownika. Do dokonania takiego zgłoszenia uprawnieni są, na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia, m.in. pracodawca zatrudniający pracownika, u którego podejrzewa się chorobę zawodową, lekarz, który podczas wykonywania zawodu powziął podejrzenie choroby zawodowej u pracownika, a także sam pracownik, który podejrzewa, że występujące u niego objawy mogą wskazywać na taką chorobę. Po dokonaniu zgłoszenia, państwowy inspektor sanitarny, kieruje sprawę do rozpoznania na pierwszym etapie, który polega na orzekaniu o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania. Orzekanie w tej kwestii należy do wyłącznej kompetencji lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych, zatrudnionego w ściśle określonej jednostce orzeczniczej I lub II stopnia (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Podstawą do orzekania w tym zakresie są wyniki przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacja medyczna pracownika, dokumentacja przebiegu zatrudnienia oraz ocena narażenia zawodowego. Po wydaniu tego orzeczenia lekarz jest obowiązany, zgodnie z przepisem § 6 ust. 3 rozporządzenia, przesłać je właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu, zainteresowanemu pracownikowi oraz osobie zgłaszającej podejrzenie choroby zawodowej. Znamiennym jest, iż pracodawca zatrudniający pracownika, otrzymuje to orzeczenie tylko wówczas, gdy sam dokonał zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej. Jeżeli natomiast zgłoszenie zostało dokonane przez inny uprawniony podmiot, pracodawca na tym etapie w ogóle nie jest informowany o toczącym się postępowaniu i nie ma prawa w nim uczestniczyć. Należy zaakcentować, że zgodnie z treścią § 7 rozporządzenia, tylko pracownikowi służy możliwość zakwestionowania treści orzeczenia lekarskiego i złożenie wniosku o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Przesłanie natomiast orzeczenia lekarskiego właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu rozpoczyna drugi etap postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, który jest już właściwym postępowaniem administracyjnym i do którego, obok przepisów rozporządzenia, stosuje się także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). Stosownie do przepisów ogólnej procedury administracyjnej, ma jednak charakter subsydiarny, pomocniczy, a zatem odbywać się może tylko wówczas, gdy przepisy rozporządzenia nie regulują danej kwestii. Celem wskazanego, drugiego etapu postępowania jest wydanie przez państwowego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Podstawą tego rozstrzygnięcia jest natomiast zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności zaś dane zawarte w orzeczeniu lekarskim oraz ocena narażenia zawodowego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Odnośnie, stanowiącego podstawę wydania decyzji, materiału dowodowego, w przypadku gdy właściwy państwowy inspektor sanitarny uzna, że jest on niewystarczający do wydania decyzji, to zgodnie z przepisem § 8 ust. 2 rozporządzenia, jest on uprawniony do żądania od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub może wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Przy czym podkreślić należy, iż uprawnienie to nie jest tożsame ze wspomnianym wyżej prawem pracownika do zakwestionowania treści orzeczenia lekarskiego i złożenia wniosku o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Z kolei, ocena narażenia zawodowego, stanowiącego drugą zasadniczą podstawę wydania decyzji, polega natomiast na zbadaniu warunków pracy, w szczególności występowania w środowisku pracy i oddziaływania na pracownika czynników szkodliwych dla zdrowia albo na analizie sposobu wykonywania pracy, który również mógł stanowić przyczynę choroby zawodowej (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Podkreślenia wymaga, że dla stwierdzenia, iż warunki pracy spowodowały powstanie choroby zawodowej, nie jest koniecznym ustalenie, iż np. czynniki szkodliwe dla zdrowia występowały w ilościach/stężeniu wskazującym na przekroczenie dopuszczalnych norm, lub że praca była wykonywana w sposób niezgodny z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy. Dla stwierdzenia zaś choroby zawodowej, koniecznym jest ustalenie przez organ, że pomiędzy wykonywaną pracą, a zdiagnozowaną chorobą istnieje związek przyczynowy. Jego ustalenie jest jednak ułatwione, ponieważ samo stwierdzenie, iż pracownik zapadł na jedną z chorób wymienionych w wykazie chorób zawodowych, z jednoczesnym bezspornym lub z wysoce prawdopodobnym wykazaniem, że praca była przez niego wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej, pozwala na przyjęcie domniemania istnienia związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2007 r., II OSK 1039/06, LEX nr 315105; wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2006 r., II OSK 388/06, LEX nr 266357). Nie ulega natomiast wątpliwości, iż domniemanie to może podlegać obaleniu, jednak podmiot kwestionujący prawidłowość domniemania związku przyczynowego, powinien udowodnić, że pracownik zapadł na dane schorzenie w wyniku oddziaływania na niego innych czynników, niż te które występowały w miejscu pracy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w pierwszym względzie należy zauważyć, iż jak wynika z lektury akt sprawy, w szczególności z Karty oceny narażenia zawodowego z dnia 15 września 2004 r., pierwotnego zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej dokonał lekarz otolaryngolog, przy czym podejrzenie to dotyczyło obustronnego trwałego ubytku słuchu. Na tej podstawie zostało zlecone przeprowadzenie dochodzenia epidemiologicznego w dotychczasowych miejscach pracy E. K. Dochodzenie to jednak wykazało, że niezależnie od narażenia na hałas, pracownik był także narażony na oddziaływanie wibracji, co znalazło potwierdzenie w następnym badaniu lekarskim, na podstawie którego wykryto u pracownika objawy zespołu wibracyjnego w postaci naczyniowo – nerwowej. Ten nietypowy proces ujawniania podejrzenia choroby zawodowej, znalazł wyraz w treści Karty oceny narażenia zawodowego z dnia 12 grudnia 2005 r., w którym stwierdzono, iż postępowanie w tej sprawie toczy się nie na podstawie formalnego zgłoszenia, lecz w oparciu o wyniki przeprowadzonych badań lekarskich. Istotnym w tym zakresie jest jednak okoliczność, iż zgłoszenia nie dokonał sam pracodawca, tj. skarżąca "A" spółka z o.o. w O., dlatego też orzeczenie lekarskie wydane w dniu 25 listopada 2005 r. w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy, zostało doręczone jedynie państwowemu inspektorowi sanitarnemu oraz samemu pracownikowi. W tym stanie rzeczy opisany wyżej pierwszy etap postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, odbył się bez udziału pracodawcy. Zauważyć także wypada, iż zarówno E. K., jak i sam organ I instancji nie skorzystali z przysługujących im, na podstawie przepisu § 7 ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia, uprawnień do kwestionowania orzeczenia lekarskiego, bowiem w ocenie uprawnionych podmiotów orzeczenie to odpowiadało wymogom rozporządzenia. Pierwszy etap został zatem zakończony i orzeczenie lekarskie, w zakresie w jakim stwierdzało, iż u E. K. rozpoznano jednostkę chorobową, zawartą w wykazie chorób zawodowych, nie mogło być już podważone. Skarżący pracodawca "A" spółka z o.o. w O., został – zgodnie z przywołanymi przepisami – powiadomiony o wszczęciu dopiero drugiego etapu postępowania w sprawie choroby zawodowej, które toczyło się przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w O. i które stanowiło już właściwe postępowanie administracyjne. Zawiadomienie to zawierało także informację o miejscu i czasie, w którym można uzyskać wiadomości i wyjaśnienia w przedmiocie prowadzonej sprawy dot. E. K. Następnie pracodawcy została doręczona już decyzja organu I instancji, podjęta w oparciu o treść orzeczenia lekarskiego i przeprowadzoną ocenę narażenia zawodowego. W tym zakresie należy stwierdzić, co zostało przyznane w skardze kasacyjnej przez organ odwoławczy, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O., nie zrealizował tutaj w pełni zasady wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, natomiast przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodu na to, iż organ I instancji formalnie umożliwił pracodawcy zabranie tzw. "ostatniego słowa" w sprawie, przed wydaniem decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd w tym względzie obowiązany był rozważyć, czy z uwagi na to uchybienie, zaszła jedna z przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) lub c) P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedną z podstaw do wznowienia postępowania określoną w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest stwierdzenie, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż brak udziału strony w postępianiu należy ujmować szeroko i nie obejmuje on tylko sytuacji, w której strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, ale także sytuację, w której nie uczestniczyła ona w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Rozważając tę kwestie, Sąd uznał, iż pomimo uchybienia treści przepisu art. 10 § 1 K.p.a., niepowiadomienie pracodawcy o zamiarze wydania decyzji i brak poinformowania go o uprawnieniu do złożenia oświadczenia w sprawie zebranego materiału dowodowego, nie pozbawiło skarżącego udziału w postępowaniu. Po pierwsze zawiadomienie o wszczęciu właściwego postępowania administracyjnego przez państwowym inspektorem sanitarnym, zawierało w swej treści także informacje, gdzie i w jakim czasie pracodawca może zapoznać się z aktami sprawy, po drugie decyzja organu I instancji została mu prawidłowo doręczona i jego udział w postępowaniu odwoławczym w żadnej mierze nie był ograniczany. Organ II instancji w pełni bowiem realizował zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a. Uchybienia tego nie można zatem interpretować, jako pozbawienia udziału strony w postępowaniu. W ocenie Sądu wadliwości tej nie należy także traktować, jako naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ostatecznie bowiem skarżący w pełnym zakresie uczestniczył w postępowaniu przed organami inspektoratu sanitarnego i miał możliwość poprzez składanie wniosków dowodowych oraz środków odwoławczych wpływać na wynik sprawy. Przechodząc dalej do badania legalności postępowania administracyjnego, toczącego się w niniejszej sprawie, należy raz jeszcze podkreślić, iż podstawą wydania decyzji przez organ I i II instancji było orzeczenie lekarskie z dnia 25 listopada 2005 r. oraz przeprowadzona przez organ ocena narażenia zawodowego. Organy obu instancji dokonały oceny dokumentu jakim było w niniejszej sprawie orzeczenie lekarskie. Do tego dowodu z dokumentu w sprawie organy nie wniosły zastrzeżeń. Ponadto istotnym jest to, że wskazane orzeczenie lekarskie, w zakresie w jakim stwierdzało, iż E. K. zapadł na jedną z chorób ujętych w wykazie, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, wobec nie zakwestionowania go przez pracownika oraz inspektora sanitarnego, nie mogło być już w dalszej części postępowania poddawane weryfikacji. Pracodawca dążąc do podważenia decyzji organu I instancji, nie był zatem uprawniony do żądania powrotu na etap orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania przez kompetentnego lekarza i ponownego przebadania pracownika, gdyż jak wielokrotnie powtarzano, ewentualna weryfikacja orzeczenia mogła nastąpić jedynie na podstawie § 7 ust. 1 lub § 8 ust. 2 rozporządzenia. Skarżący pracodawca winien zatem dążyć do podważania decyzji albo poprzez wskazanie innego niż przyjęte przez organ narażenia zawodowego występującego w miejscu pracy, albo poprzez obalenie domniemania związku przyczynowego. Żaden jednak z zarzutów odwołania, jak również skargi sądowoadministracyjnej nie zmierzał w tym kierunku. Trzeba też stwierdzić, ze organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach eksponowały związek przyczynowy pomiędzy zdiagnozowaną jednostką chorobową u E. K. a warunkami wykonywanej pracy. Organy wskazywały na ponad 20 letni okres pracy E. K. podnosząc, że obsługując polerki i szlifierki narażony on był na działanie wibracji. Organ zauważył, że chociaż nie każdy z przeprowadzonych pomiarów wykazał przekroczenie wartości dopuszczalnych, to jednak biorąc pod uwagę własności osobnicze organizmu, a także wieloletni staż pracy na wskazywanych stanowiskach, nie jest możliwym wykluczenie szkodliwego działania wibracji na pracownika, nawet przy poziomie nieprzekraczającym normatywu higienicznego. Organ uznał zatem, że rozpoznane schorzenie zostało z wysokim prawdopodobieństwem spowodowane narażeniem zawodowym na wibrację, co czyniło zasadnym stwierdzenie choroby zawodowej w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia. Skarżący zaś podstawą swoich zarzutów czynił przede wszystkim fakt, iż organy nie skierowały pracownika na specjalistyczne badania w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu i ograniczyły się jedynie do oparcia swych rozstrzygnięć na orzeczeniu lekarskim z dnia 25 listopada 2005 r. W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, iż pracodawca nie był uprawniony do potraktowania żądania skarżącego o kolejne specjalistyczne badanie E. K. jako wniosku dowodowego i skierowania pracownika na badania przeprowadzone przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Nie było również podstaw do tego, aby to żądanie o skierowanie na badanie potraktować jako wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, po pierwsze dlatego, iż samo orzeczenie wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy z siedzibą w Kędzierzynie – Koźlu jest traktowane jak orzeczenie wydane przez biegłego, po drugie zaś z tego względu, iż skarżący sam nie przedstawił dowodów podważających zasadność opinii wydanej przez kompetentną placówkę medyczną i w związku z tym brak było podstaw do stwierdzenia jej niewiarygodności lub nierzetelności (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2005r., I SA/Wa 184/05, LEX nr 192632). Odnotować także należy, iż właściwymi do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania są wyłącznie jednostki orzecznicze wymienione w § 5 rozporządzenia, zatem podstawą wydania decyzji, nie mogą być badania oraz wydane na ich podstawie diagnozy innych placówek medycznych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., VII SA/Wa 2467/06, LEX nr 334115). Natomiast organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie choroby zawodowej jest związany rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim, wydanym w trybie § 5 i § 6 rozporządzenia i nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej tego orzeczenia, ani też do dokonywania własnych ustaleń, prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., VII SA/Wa 2429/06, LEX nr 334113; Wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., II OSK 1078/06, LEX nr 315089). Z tych względów zarzuty skargi także w tym zakresie nie były uzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Sad uznał, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, w związku z tym na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalono.