II SA/Op 230/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Zarządu Miasta Opola z dnia 20 sierpnia 1998 r., nr 2973/98 w przedmiocie zasad ustalania czynszu najmu za lokale użytkowe POSTANAWIA odrzucić skargę. Uzasadnienie. W dniu 20 sierpnia 1998 r., Zarząd Miasta Opola podjął uchwałę Nr 2973/98 w sprawie lokali użytkowych. Na podstawie § 9 uchwały Nr LVII/562/98 Rady Miasta Opola, z dnia 17 czerwca 1998 r., Zarząd zatwierdził: bazowe stawki czynszu za najem lokali użytkowych (załącznik nr 1), podział miasta (oprócz strefy "0") na strefy I, II i III dla zróżnicowania stawek bazowych czynszu (załącznik nr 2), wzór umowy najmu na czas nieokreślony (załącznik nr 3), wzór umowy najmu na czas określony (załącznik nr 4), preferencje z tytułu prowadzonej działalności, tj. czynniki obniżające lub podwyższające bazową stawkę czynszu za najem lokali (załącznik nr 5A), wykaz usług preferowanych (załącznik nr 5B), wykaz istniejących na terenie Opola organizacji społecznych zajmujących się działalnością z zakresu pomocy społecznej, korzystających z ulg w zakresie opłat z tytułu najmu lokali użytkowych (załącznik nr 5C). Uchwała miała wejść w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 września 1998 r. Realizację uchwały Zarząd powierzył Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, Miejskiemu Zarządowi Budynków, Spółkom A, B i C oraz Wydziałowi Przetargów i Zamówień Publicznych. A. W. wniósł skargę na cztery akty organów Gminy Opole dotyczące ustalania czynszu za najem lokali użytkowych. Zarządzeniami z dnia 20 lipca 2005r. skargi te zostały wpisane do repertorium II SA/Op, pod różnymi numerami. W niniejszej sprawie rozpatrzeniu podlega skarga na uchwałę Zarządu Miasta Opola z dnia 20 lipca 2005 r., nr 2973/98 w sprawie lokali użytkowych. Skarżący zarzucił, że wprowadzony tą uchwałą podział miasta na strefy i kwalifikujący lokale według stref, jest niesprawiedliwy oraz wprowadza nierówność społeczną wśród obywateli. Wskazał przykłady świadczące, jego zdaniem, o niewłaściwym zaliczeniu określonych ulic do poszczególnych stref. Skarżący zakwestionował także, określone w Załączniku Nr 5A do uchwały, czynniki obniżające lub podwyższające stawkę czynszu. W odpowiedzi na skargę Gmina Opole wniosła o oddalenie lub odrzucenie skargi. Wyraziła pogląd o przybieraniu wiążącego charakteru warunków związanych z wysokością czynszu i sposobem jego obliczania dopiero w umowie najmu, jako stosunku cywilnoprawnym. Prawo zaś zaskarżonej Gminy do określenia wysokości ekwiwalentu za korzystanie z mienia wynajmującego należy do sfery stosunków cywilnoprawnych, a nie publicznoprawnych. Gmina wywodziła, iż adresatem norm zawierających stawki czynszu są podmioty zarządzające mieniem, a dyrektywy zawarte w tych przepisach nie kształtują automatycznie cywilnego stosunku prawnego między Gminą a najemcą. Na zakończenie odpowiedzi na skargę podniesiono, że skarga A. W. na uchwałę Zarządu Miasta Opola z dnia 20 sierpnia 1998 r., nr 2973, była już rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (sygn. akt II SA/Op 74/05). Pismem z dnia 4 lipca 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia, poprzez wykazanie, że wezwał organ będący stroną postępowania do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżona uchwałą. Odpowiadając na wezwanie Sądu, skarżący przesłał, w dniu 18 lipca 2005 r., kopie dziewięciu pism z 2004 r. i 2005 r., adresowanych do Prezydenta Opola (siedem pism) oraz do Przewodniczącego Rady Miasta Opola i Wydziału Kontroli Wewnętrznej i Audytu Urzędu Miasta Opola. W pismach tych wyrażał swoje niezadowolenie ze sposobu potraktowania jego wcześniejszych interwencji pisemnych związanych z kosztami najmu lokalu użytkowego najmowanego od Gminy, w którym prowadzi działalność gospodarczą - lokal gastronomiczny. Następnie, w dniu 25 lipca 2005 r., skarżący przedłożył siedem pism kierowanych w 2002 r., w 2003 r. i w 2004 r. do Prezydenta Opola, Zastępcy Prezydenta, Przewodniczącego Rady Miasta, radnego Rady Miasta Opola i Urzędu Miasta Opola. W piśmie z dnia 10 sierpnia 2002 r., skierowanym do Urzędu Miasta Opola, A. W., nawiązując do opłat czynszowych za lokal przy ulicy [...] podniósł, że podwyższoną stawkę czynszowa, związaną ze sprzedażą napojów alkoholowych, powinien płacić tylko za powierzchnię lokalu, której napoje alkoholowe są podawane. Także w piśmie z dnia 9 grudnia 2002 r., skierowanym do Prezydenta Opola wnosił o zastosowanie wobec jego lokalu niższych stawek czynszu. Nadto stwierdził, że przepis podwyższający stawkę czynszu za sprzedaż i konsumpcje alkoholu powinien zostać zmieniony. W piśmie z dnia 27 czerwca 2003r. A. W. zwrócił Urzędowi Miasta – Wydziałowi Lokalowemu uwagę na to, że jego lokal został zaliczony do strefy I, a inny lokal w tej samej kamienicy należy do innej strefy. Opisał nieprawidłowy, jego zdaniem, podział miasta na strefy i zasugerował korektę tych stref. W podobny sposób skarżący wyraził swoje stanowisko, w zakresie podziału miasta na strefy, w piśmie z dnia 7 listopada 2003 r., wniesionym do Przewodniczącego Rady Miasta. Zmian w uregulowaniu stref zażądał skarżący również w piśmie wystosowanym do Zastępcy Prezydenta Opola, z dnia 1 grudnia 2003 r. W piśmie do Wydziału Lokalowego, z dnia 2 marca 2004 r., nawiązując do bezskutecznych prób uzyskania zmiany stref i obniżki czynszu, poprosił o pozytywne ustosunkowanie się do jego zamiaru zmiany działalności, z gastronomicznej na usługi krawieckie. Pismem z dnia 7 listopada 2003 r., nr [...], skierowanym do skarżącego, Zastępca Prezydenta Opola, nawiązując do uchwały Zarządu Miasta Opola z dnia 20 sierpnia 1998 r., nr 2973/98, stwierdził, że wniosek o zmianę strefy z "I" na "II", nie znajduje uzasadnienia. Ten sam organ, odpowiadając skarżącemu na prośby dotyczące czynszu najmu, w piśmie z dnia 5 grudnia 2003 r., określił te prośby jako wnioski o umorzenie czynszu i stwierdził, iż ich spełnienie nie jest możliwe. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 74/05, tut. Sąd odrzucił skargę A. W. w przedmiocie wadliwego wyliczenia czynszu za najem lokalu użytkowego i zwrotu nadpłaconego czynszu. Zdaniem Sądu, tak określone żądanie miało charakter cywilnoprawny. Postanowieniem z dnia 10 października 2005 r., sygn. akt II SA/Op 233/05, tut. Sąd odrzucił skargę A. W. na zarządzenie Prezydenta Opola z dnia 1 lutego 2005 r., nr OR. I - 0151 – 52/2005, w przedmiocie zasad ustalania czynszu za lokale użytkowe. Zarządzeniem tym znowelizowano zasady przyjęte pierwotnie w zaskarżonej uchwale Zarządu Miasta Opola z dnia 20 sierpnia 1998 r.. Sąd odrzucił skargę z powodu braku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Z takiej samej przyczyny odrzucono, w dniu 24 października 2005 r., sygn. akt II SA/Op 231/05, skargę A. W. na zarządzenie Prezydenta Opola z dnia 4 lutego 2004 r., nr OR. 1 – 0151 – 46/2004, w przedmiocie zasad ustalania czynszu za lokale użytkowe, także nowelizujące w/w uchwałę z dnia 20 sierpnia 1998 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, iż ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) zmienione zostały zadania i kompetencje organów gminy, a do najistotniejszych zmian ustrojowych wprowadzonych tą ustawą zaliczyć należy likwidację jednego z organów gminy, jakim był zarząd gminy. Z dniem 27 października 2002 r. zadania zarządu gminy stały się bowiem zadaniami i kompetencjami wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Na tej podstawie kompetencje należące do Zarządu Miasta Opola - organu, który podjął zaskarżoną uchwałę w pierwotnym jej brzmieniu - przejął Prezydent Miasta Opola, który udzielił również odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie. Zaskarżanie aktów organów samorządu gminy przez podmioty inne niż organy nadzoru, reguluje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia -zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia w tym trybie mogą być zatem uchwały lub zarządzenia organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca nie sformułował definicji pojęcia "z zakresu administracji publicznej". W doktrynie i orzecznictwie brak jest jednolitego stanowiska w tym przedmiocie. Należy opowiedzieć się za poglądami o szerokim rozumieniu pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej" (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 10/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44 i 46; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., III RN 41/97, OSNAPiUS 1998/6/171; wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99 ONSA 1999/4/109; wyrok NSA 2 czerwca 1993 r., sygn. SA/Wr 302/93, niepubl.) W szczególności trzeba zwrócić uwagę, że działalność gmin, w odniesieniu do mienia komunalnego, nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego, działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych (por. przywołana wyżej uchwała TK z dnia 14 września 1994 r.,W10/94 ). Zdaniem Sądu, tak jest w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała została podjęta z upoważnienia wynikającego z uchwały Rady Miasta Opola, uchwalonej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Określa ona stawki bazowe oraz inne czynniki, na podstawie których przyjmowane są stawki czynszowe za najem lokali użytkowych należących do gminy i ma ona zastosowanie, jak sama określa w § 3, do wszystkich lokali użytkowych. Na tym etapie decydowania nie chodzi więc jeszcze o zawarcie konkretnych umów z najemcami, lecz o ustalenie kierunków działania w przypadku dokonywania tychże czynności cywilnych. Regulacja zatem uchwały w tym zakresie ma cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Na marginesie odnotować warto, że na tym etapie procedury sądowej badaniu nie podlega umocowanie organu wykonawczego gminy do stanowienia zasad gospodarowania mieniem gminnym i legalność zaskarżonej uchwały. Sąd uznał także, iż w sprawie została spełniona, sformułowana w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, przesłanka formalna dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, jaką jest bezskuteczne wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Zawarte ono zostało, w odniesieniu do przepisów podwyższających stawki bazowe czynszu za najem lokali, w piśmie skarżącego do Prezydenta Opola z dnia 9 grudnia 2002 r. Żądanie korekty istniejących stref, w których stosowane są różne stawki czynszu za najem lokali, skarżący wyartykułował natomiast w piśmie do Wydziału Lokalowego Urzędu Miasta Opola z dnia 27 czerwca 2003 r. Oba te żądania, niezależnie od braku nawiązania do uchwały Zarządu Miasta Opola z dnia 20 sierpnia 1998 r., nr 2973/98, wyraźnie odnosiły się do uregulowań zawartych w tej uchwale i oba polegały na domaganiu się zmian w unormowaniach uchwały. Powyższe ustalenie determinuje dalszy tok badania dopuszczalności skargi w kierunku rozważenia zagadnienia zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Podzielić należy pogląd, według którego zawarta w art. 101 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym regulacja szczególna wyłącza stosowanie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zakresie ustalenia terminu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1656/04, niepublikowane, przywołane w omówieniu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, sporządzonym przez Andrzeja Kisielewicza, zamieszczonym w Samorządzie Terytorialnym 2005/7-8/s. 123; Tadeusz Woś [w] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 244). Przewidziany w art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin trzydziestodniowy zaczyna w takiej sytuacji biec od dnia, w którym upłynął dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 K.p.a. Termin do wniesienia przez A. W. skargi na uchwałę Zarządu Miasta Opola z dnia 20 sierpnia 1998 r., nr 2793/98, w części dotyczącej zasad podwyższania stawek czynszu, minął zatem po upływie trzydziestu dni od dnia upływu dwumiesięcznego terminu, od dnia złożenia bezskutecznego pisma skarżącego z dnia 9 grudnia 2002 r. Termin do wniesienia skargi na tę część uchwały upłynął więc z dniem 12 marca 2003 r. W części zaś uchwały dotyczącej podziału miasta na strefy termin upłynął, licząc od dnia wniesienia bezskutecznego wezwania w tym zakresie, tj. od dnia 27 czerwca 2003 r., w dniu 26 września 2003 r. Skarga została wniesiona w dniu 1 czerwca 2005 r., a więc po upływie terminu. Dalsza wymiana pism między skarżącym, a organami Gminy nie miała wpływu na bieg terminu do wniesienia skargi. Tym niemniej zauważyć można, że skarga została złożona w kilkanaście miesięcy po udzieleniu skarżącemu pierwszych wyraźnie odmownych odpowiedzi na jego żądania. Chodzi o pisma Zastępcy Prezydenta Opola z dnia7 listopada 2003 r. i z dnia 5 grudnia 2003 r. Wobec powyższego należało, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucić skargę. Tytułem uzupełnienia dodać można, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wbrew zarzutowi Gminy, w sprawie o sygn. akt II SA/Op 74/05 tut. Sądu nie oddalono skargi na uchwałę zaskarżoną w niniejszej sprawie. Uchwała ta w ogóle nie była przedmiotem zaskarżenia w tamtej sprawie.