II SA/Op 241/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 9 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda Opolski, postanowieniem z dnia 15 października 2012 r., nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Opolskiego z dnia 17 czerwca 2011 r., nr [...], udzielającej Gminie Dąbrowa pozwolenia na budowę. Wyjaśnił że decyzją z dnia 17 czerwca 2011 r., nr [...], Starosta Opolski, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Dąbrowa pozwolenia na budowę budynku zaplecza socjalnego dla zespołu boisk ORLIK 2012, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działce nr A k.m.[...]. Wskazał, że powyższa decyzja została doręczona inwestorowi - Gminie Dąbrowa w dniu 8 lipca 2011 r. Pismem z dnia 26 sierpnia 2012 r., odwołanie od tej decyzji wniósł T. W. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podał, iż inwestycja, o której dowiedział się z artykułu zamieszczonego 23 lipca 2012 r. w lokalnej prasie, graniczy z jego działką, zabudowaną domem jednorodzinnym. W wyniku rozpoznania odwołania, ww. postanowieniem z dnia 15 października 2012 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 134 K.p.a, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny sprawy oraz przywołał treść art. 129 § 2 K.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Podał, że T. W. nie był stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 17 czerwca 2011 r. o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, termin do wniesienia przez niego odwołania należy liczyć od dnia doręczenia decyzji inwestorowi, tj. od 7 lipca 2011 r. W konsekwencji, organ uznał, iż skoro odwołanie wniesione przez T. W. w dniu 27 sierpnia 2012 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu, a odwołujący nie wniósł o przywrócenie terminu, to należało stwierdzić uchybienie terminu. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł T. W., domagając się uchylenia w całości postanowienia Wojewody Opolskiego z 15 października 2012 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 K.p.a., poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że ten "przepis nie dotyczy skarżącego w danym postępowaniu". Przywołując, treść art. 28 K.p.a. skarżący wywodził, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu, gdyż planowana inwestycja graniczy z jego działką, a w konsekwencji dotyczy jego interesu prawnego. W ocenie skarżącego, Wojewoda Opolski, wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego, twierdząc, że jedyną stroną postępowania w sprawie jest inwestor. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Op 569/12, uchylił postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 15 października 2012 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że wydane ono zostało z naruszeniem art. 134 K.p.a. w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia, a powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że poddane kontroli sądowej postanowienie Wojewody Opolskiego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydane zostało na podstawie art. 134 K.p.a. Stwierdził, że zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wywodził, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami procesowymi. Inne są przyczyny stwierdzania niedopuszczalności odwołania, a inne stwierdzania uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje przypadki odwołania wniesionego przez osobę fizyczną (prawną) niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia np. wniesienie odwołania przez osobę trzecią albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, albo wniesienie odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Z kolei, stwierdzenie uchybienie terminu do wniesienia odwołania może nastąpić dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu przez organ wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli został złożony, a w każdym razie stwierdzenie uchybienia terminu można orzec tylko w stosunku do strony. Jednocześnie Sąd wyraźnie stwierdził, że poza sporem pozostawała kwestia, że skarżący T. W., właściciel działki sąsiadującej z terenem inwestycji, nie był uznany za stronę postępowania o pozwolenie na budowę przez organ I instancji, przy czym prawidłowość dokonania powyższego ustalenia nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Istotnym jest, iż skarżący nie był stroną formalnie. Wobec powyższego uznał, że jeżeli odwołanie wniesione zostało przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem I instancji i która nie wniosła odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, organ odwoławczy winien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 K.p.a., bowiem dotyczy ono decyzji ostatecznej. Dodał, że po upływie terminu do wniesienia odwołania stronie pominiętej w postępowaniu, przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 525/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 358/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Z przedstawionych powodu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 15 października 2012 r. Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. po rozpatrzenia odwołania T. W., od decyzji Starosty Opolskiego z dnia 17 czerwca 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Dąbrowa pozwolenia na budowę budynku zaplecza socjalnego dla zespołu boisk ORLIK 2012 przy ul. [...] w [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów numerem A k.m.[...], stwierdził niedopuszczalność odwołania. W motywach podjętego rozstrzygnięcia przywołał wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, przedstawione w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., (sygn. akt II SA/Op 569/12), po czym stwierdził, że jeżeli odwołanie jest wnoszone przez podmiot, któremu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu przed organem I instancji i która nie wniosła odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, to organ odwoławczy winien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 K.p.a., bowiem dotyczy ono decyzji ostatecznej. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, iż T. W. - właściciel działki sąsiadującej terenem inwestycji, nie był uznany za stronę postępowania o pozwolenie na budowę, zaznaczając, że prawidłowość dokonania powyższego ustalenie nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Skonstatował więc, że skoro T. W. nie był stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Starostę Opolskiego z dnia 17 czerwca 2011 r., nr [...], i nie wniósł odwołania od tej decyzji w terminie przewidzianym dla innych stron postępowania, biorących w nim udział, to należało orzec o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego. Z rozstrzygnięciem tym w dalszym ciągu nie godził się T. W. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 9 kwietnia 2013 r. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wskazując na przepis art. 28 K.p.a. skarżący zarzucił, że jest stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty Opolskiego z dnia 17 czerwca 2011 r. Podniósł, że kwestionowana inwestycja graniczy z jego działką, co oznacza, że dotyczy jego interesu prawnego. Dowodził, iż lokalizacja obiektu sportowo-rekreacyjnego, biorąc pod uwagę hałas, brak parkingów, ulic dojazdowych, które pozwoliłyby na bezkolizyjne korzystanie z obiektu zarówno mieszkańcom, jak i uczestnikom, wywołuje uciążliwe dla właścicieli skutki oraz znacznie zakłóca możliwość korzystania z domów. Zwrócił uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych przyznające status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – właścicielom lub użytkownikom wieczystym sąsiednich działek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody Opolskiego stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wydane na podstawie art. 134 K.p.a. Postanowienie to zostało wydane wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, którym wyeliminowano z obiegu prawnego postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia z dnia 15 października 2012 r., nr [...], o stwierdzeniu uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Opolskiego z dnia 17 czerwca 2011 r., nr [...]. Z uwagi na rozstrzygnięcie Sądu, obowiązkiem Wojewody było wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze, uruchomione złożeniem przez T. W. w dniu 26 sierpnia 2012 r . odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę udzielonym Gminie Dąbrowa. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu oznacza, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez siebie poglądowi w pełnym zakresie. Innymi słowy, w przypadku gdy sprawa po raz drugi jest rozpoznawana przez wojewódzki sąd administracyjny - sąd ten jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku. Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy z kolei rozumieć, osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1597/06, System Informacji Prawnej LEX nr 320090). W tym miejscu przypomnieć należy, że przedmiotowym orzeczeniem Sąd wyraził pogląd, że jeżeli odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem I instancji i która nie wniosła odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim czynny udział, organ odwoławczy winien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 K.p.a. Jednocześnie Sąd przyjął, że poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący T. W., właściciel działki sąsiadującej z terenem inwestycji, nie był uznany za stronę postępowania o pozwolenie na budowę prowadzone przez organ I instancji. Dlatego Sąd stwierdził, że skarżący nie był stroną formalnie, zaznaczając, że prawidłowość dokonania powyższego ustalenia nie podlegała ocenie w sprawie II SA/Op 596/12. W dalej prowadzonym postępowaniu administracyjnym, okoliczność, że T. W. nie był stroną w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę boiska ORLIK w [...], nie została podważona, ani też inaczej oceniona przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu. Zauważyć przyjdzie, że decyzja Starosty Opolskiego z dnia 17 czerwca 2011 r., nr [...] została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek o pozwolenie na budowę złożonym w dniu 1 czerwca 2011 r. przez Wójta Gminy Dąbrowa. Wskazana decyzja został doręczona jako stronie postępowania – wnioskodawcy – Gminie Dąbrowa. Odwołanie zaś od decyzji organu I instancji wniósł T. W. – pismo z dnia 26 sierpnia 2012 r. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. (tak między innym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2011 r. , sygn. akt II OSK 938/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie w postępowaniu odwoławczym, że strona skarżąca nie ma przymiotu strony sprawia, że organ nie ma podstaw do rozstrzygania sprawy co do jej istoty. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 K.p.a. prawo wniesienia odwołania służy stronie postępowania. Jeżeli podmiot wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony, to postępowanie przed organem drugiej instancji staje się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, skarżący nie był stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę Opolskiego decyzji z dnia 17 czerwca 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu – art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623). Z treści decyzji Starosty Opolskiego z dnia 17 czerwca 2011 r. wynika, że obszar oddziaływania obiektu, co do którego wydano pozwolenie na budowę obejmuje działkę nr A k.m. [...], a więc nieruchomość inwestora. Wobec powyższego, nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego, że T. W. nie był stroną w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania, wydane w trybie art. 134 K.p.a. ma wyłącznie charakter procesowy. Każde zatem wystąpienie przesłanek niedopuszczalności wniesienia odwołania wiąże organ, co do sentencji rozstrzygnięcia. Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że treść art. 134 K.p.a., będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia (co wynika ze zwrotu "organ stwierdza"), a organowi odwoławczemu ustawodawca nie pozostawił jakiejkolwiek sfery uznania (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2294, niepubl.). Skoro więc organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie zostało wniesione przez stronę, uprzednio biorącą udział w postępowaniu przed organem I instancji, to prawidłowo zastosował normę art. 134 K.p.a., orzekając o niedopuszczalności odwołania. Mając na uwadze, że kontrola sądowa nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo, na podstawie art. 151 P.p.s.a należało orzec, jak w sentencji.