II SA/Op 256/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. D. na decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 30 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę na skutek wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi postanawia: oddalić wniosek. Działający w imieniu T. D. – adwokat J. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę m.in. na decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 30 czerwca 2015 r., nr [...], dotyczącą zmiany decyzji z dnia 5 maja 2015 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku magazynowego w miejscowości [...], ul. [...], działka nr a z k.m. [...]. Wraz ze skargą złożył także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia, bez winy strony. Uzasadniając wniosek podał, że wnioskodawca nie brał udziału jako strona w postępowaniu administracyjnym nie ze swojej winy, skutkiem czego było nie doręczenie skarżącemu zaskarżonej decyzji. Powołując się na orzeczenia sądowoadministracyjne podkreślił, że skarga wniesiona nawet po terminie, nie podlega odrzuceniu jeśli skarżący złoży wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi i powoła się na fakt niedoręczenia decyzji przez organ, podczas gdy jako strona postępowania miał obowiązek ją otrzymać. Zdaniem pełnomocnika, po stwierdzeniu prawdziwości takiego twierdzenia i dopełnienia pozostałych wymagań formalnych, Sąd jest zobowiązany przywrócić termin do wniesienia skargi, stosownie art. 86 § 1 P.p.s.a. Skutki niedoręczenia decyzji stronie postępowania przez organ nie mogą być przerzucane na tę stronę. Pełnomocnik podniósł także, iż o fakcie istnienia przedmiotowej decyzji wnioskodawca dowiedział się dopiero w dniu 4 kwietnia 2016 r., kiedy to doręczono jego pełnomocnikowi postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 31 marca 2016 r., nr [...], zawierające w swej treści zapis, że: "Odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia wpłynęło do organu I instancji w dniu 3 grudnia 2015 r., tj. w dniu kiedy przedmiotowa decyzja była już ostateczna". Z akt sprawy wynika, że na skutek wniosków T. D. z dnia 1 listopada 2015 r., Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 30 marca 2016 r., nr [...], odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia 30 czerwca 2015 r., nr [...], zmieniającej decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 5 maja 2015 r., nr [...] i udzielającej pozwolenia na budowę budynku magazynowego. Następnie, w dniu 31 marca 2016 r. Wojewoda Opolski postanowieniem nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania na wyżej opisaną decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 5 maja 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku magazynowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 86 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 87 § 1 P.p.s.a.). W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu (art. 87 § 2 P.p.s.a.), a równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie (art. 87 § 4 P.p.s.a.). Stosownie do art. 87 § 2 P.p.s.a. strona, która uchybiła terminowi powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna. Przy ocenie czy uchybienie terminu było zawinione należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Skoro art. 87 § 2 P.p.s.a. stanowi, że we wniosku o przywrócenie terminu należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu, to należy uznać, że jakikolwiek stopień zawinienia strony w uchybieniu terminu (nawet lekkie niedbalstwo) powoduje niedopuszczalność jego przywrócenia. Przepis o przywróceniu terminu do dokonywania czynności procesowych nie może być przy tym interpretowany w sposób rozszerzający, gdyż zasadą jest dokonanie czynności w terminie. O braku winy strony można mówić gdy dokonanie czynności w ogóle (w sensie obiektywnym) było wykluczone, jak również w takich przypadkach, w których w danych okolicznościach nie można było oczekiwać od strony, by zachowała dany termin procesowy (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 1999 r., sygn. akt I PKN 103/99, opubl. OSNP 2000/19/719). Przeszkody te muszą mieć charakter zewnętrzny i obiektywny, a nawet lekkie niedbalstwo wyklucza możliwość przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, który skład orzekający w sprawie w pełni podziela, jedną z okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu jest niedoręczenie stronie aktu (decyzji) przez organ, który do tego był zobowiązany w świetle przepisów prawa. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że skutki niedoręczenia decyzji stronie postępowania przez organ nie mogą być przerzucane na tę stronę, która nie może ponosić negatywnych konsekwencji działania organu, polegających na uniemożliwieniu dochodzenia jej swoich praw przed sądem (por. postanowienia NSA: z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. I OZ 91/15; z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 1963/14; z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. I OSK 2265/13; z dnia 16 października 2012 r., sygn. I OSK 2351/12, z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OZ 91/15 – dostępne na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl). Oceniając jednak wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi na tle okoliczności niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że w myśl art. 53 § 1 P.p.s.a., skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Oznacza to, iż skargę do sądu administracyjnego można wnieść skutecznie w terminie 30 dni, przy czym termin ten liczy się od dnia doręczenia decyzji skarżącemu. Przywołany przepis określając termin do wniesienia skargi, wskazuje początek jego biegu jedynie w przypadku doręczenia rozstrzygnięcia skarżącemu. Nie wskazuje natomiast wprost, od kiedy termin ten biegnie w sytuacji, gdy skarżącemu będącemu stroną postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcia tego nie doręczono. Pomimo jednak braku w tym zakresie wyraźnej regulacji ustawowej, uznać należy, iż aktualny w tej kwestii jest pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu i któremu nie doręczono decyzji, może skorzystać z uprawnienia złożenia skargi przed upływem 30 dni od daty doręczenia decyzji innej stronie postępowania administracyjnego. O ile z tego uprawnienia nie skorzysta, nie może skutecznie domagać się sądowej kontroli decyzji administracyjnej, chyba że w złożonym w wymaganym terminie wniosku o przywrócenie terminu uprawdopodobni, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy (por. postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA 413/97, LEX nr 44541). Nie można natomiast w odniesieniu do takiej sytuacji zgodzić się z tezą, iż w stosunku do osoby której nie doręczono decyzji, termin do złożenia skargi w ogóle nie rozpoczął biegu (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 585/01, niepublikowany). Takie stanowisko byłoby bowiem sprzeczne z wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Według art. 110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Chodzi o doręczenie decyzji adresatom. Decyzja ostateczna wchodzi do obrotu prawnego wywołując skutki prawne wobec jej adresatów, jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego (patrz: Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", Kantor Wyd. Zakamycze 2005, s. 188). To wywołanie skutków prawnych polega także na zastosowaniu specjalnej regulacji, dla sytuacji polegającej na pozbawieniu strony udziału w postępowaniu. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy rozumieć także przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. Dotyczy to m.in. spraw, w których występuje wielość stron, gdy jednej ze stron nie doręczono decyzji (por. postanowienie WSA w szczecinie z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 521/15, dostępne na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl). W związku z powyższym należy stwierdzić, że strona postępowania administracyjnego, która nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym i której nie doręczono decyzji, gdyż organ odwoławczy nie uczynił jej adresatem decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji, wynikającym z art. 53 § 1 P.p.s.a. Wniesienie skargi po upływie terminu skutkuje odrzuceniem skargi, chyba ze skarżący złoży skuteczny wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (art. 86 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego spełnił wymóg złożenia skargi wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Podkreślić jednak należy, że przedmiotem zarówno samej skargi, jak również wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia, uczynił decyzję organu I instancji, jakim jest Starosta Krapkowicki. Z tych względów skarga wniesiona do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Stosownie bowiem do art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Jeżeli więc na dany akt administracyjny (decyzję, postanowienie) środek taki przysługuje, wniesienie skargi na ten akt jest niedopuszczalne. Niewyczerpanie przewidzianych w ustawie środków zaskarżenia skutkuje odrzuceniem skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W związku z powyższym, w sytuacji, gdy w sprawie przysługuje środek zaskarżenia, obligatoryjne jest uprzednie skorzystanie z tego środka i wyczerpanie toku instancji w postępowaniu administracyjnym, a dopiero następnie dopuszczalne będzie wniesienie stosownej skargi do sądu, gdyż skarga może dotyczyć jedynie ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, po wyczerpaniu toku instancji. Innymi słowy niedopuszczalne jest wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję organu I instancji. Skarżący uczynił przedmiotem skargi decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 30 czerwca 2015 r., nr [...] dotyczącą zmiany pozwolenia na budowę. Decyzja ta została wydana przez Starostę jako organ I instancji, co oznacza, że skarga w tej sprawie jest niedopuszczalna. Z tych względów, nie można zgodzić się z twierdzeniami pełnomocnika skarżącego, że zaistniały przesłanki do pozytywnego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Przy czym Sąd wypowiadając się w tej kwestii nie brał pod uwagę kryteriów świadczących o stopniu winy skarżącego, lecz ograniczył się do wskazania podstaw negatywnego rozpoznania wniosku, jako dotyczącego decyzji I instancji. Jednocześnie wskazać należy, że skarżącemu przysługiwało prawo, o czym został pouczony przez organ, do złożenia skargi na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 30 marca 2016 r., nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 30 czerwca 2015 r., nr [...], z którego to prawa jednak nie skorzystał. Z treści pism procesowych złożonych w sprawie wynika jednoznacznie, że strona domaga się uchylenia ww. opisanej decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia 30 czerwca 2015 r., a nie postanowienia organu II instancji (Wojewody Opolskiego). Wobec powyższego, Sąd stwierdził brak podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia skargi i na podstawie art. 86 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.