II SA/Op 284/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 28 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 26 marca 2004 r., Nr XII/97/04 w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę postanawia: odrzucić skargę. W dniu 26 marca 2004 r. Rada Gminy Komprachcice podjęła, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz.747 ze zm.), uchwałę Nr XII/97/04 w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. W § 1 tej uchwały określono, że zatwierdza się taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, określoną w załączniku do niniejszej uchwały. W § 2 postanowiono, że taryfa ma zastosowanie do dostawy wody dokonywanej w okresie od dnia 27 czerwca 2004 r. do dnia 26 czerwca 2005 r. W § 3 rozstrzygnięto o utracie mocy obowiązującej uchwały Nr XXVIII/238/2002 Rady Gminy Komprachcice z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Komprachcice (§ 4), wskazując, że Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej ogłosi taryfę w miejscowej prasie w terminie 7 dni od daty podjęcia niniejszej uchwały (§ 5). W § 6 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem 26 czerwca 2004 r. Pismem z dnia 16 lipca 2009 r. Prokurator Okręgowy w Opolu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Gminy w Komprachcicach z dnia 28 maja 2008 r., nr XIV/103/08, domagając się stwierdzenia jej nieważności i wywodząc, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 15 ust. 3 i art. 20 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, żądając ponadto stwierdzenia niezgodności z prawem uchwał ją poprzedzających, tj. uchwał Rady Gminy Komprachcice: Nr XXV/144/96 z dnia 30 grudnia 1996, Nr XXVIII/238/2002 z dnia 25 marca 2002 r., Nr XII/97/04 z dnia 26 marca 2004 r. oraz Nr XXI/160/05 z dnia 31 marca 2005 r. Skarga na uchwałę Nr XIV/103/08 została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Op 281/09. Niniejsza sprawa, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 20 sierpnia 2009 r., została zarejestrowana odrębnie od skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Op 281/09, oraz od skarg na uchwały Rady Gminy w Komprachcicach nr XXV/144/96, nr XXVIII/238/2002 i nr XXI/160/05. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Komprachcicach, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jej odrzucenie, zaś z ostrożności procesowej o umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia skargi określonego w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wywodząc jednocześnie, że zaskarżona uchwała, dotycząca zatwierdzenia, a nie uchwalenia przez Radę taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, nie jest aktem prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd administracyjny zobligowany jest zbadać, czy spełnione zostały niezbędne warunki dopuszczalności skargi. Jednym z nich jest wniesienie skargi z zachowaniem wymaganego terminu. Stosownie do art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na gruncie powyższego uregulowania, w pierwszej kolejności rozważyć należy charakter prawny zaskarżonej uchwały i wskazać, że kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że akt ten jest aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Aby uchwała rady gminy mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać określone kryteria: musi być stanowiona na podstawie i w granicach ustaw, mieć charakter powszechny, obowiązywać na obszarze działania organów, które je ustanowiły (a więc lokalnie), mieć charakter normatywny, abstrakcyjny i generalny, a nadto musi zostać ogłoszona (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2004, s. 69 i nast.). Odnośnie do cechy powszechnego obowiązywania aktu prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) należy zauważyć, że Konstytucja nie definiuje pojęcia powszechnego obowiązywania. Jednak określenie to jest określeniem zastanym, o ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie znaczeniu. Powszechnie obowiązuje akt prawny, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, tzn. adresowana do podmiotu określonego rodzajowo: do obywateli, ich organizacji, osób prawnych oraz wszelkich innych podmiotów. Z kolei normatywny charakter aktów prawa miejscowego oznacza, że zawierają one wypowiedzi dyrektywne, wyznaczające sposób zachowania adresatów norm: nakazy, zakazy bądź uprawnienia Norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter, co pozwala na jej wielokrotne zastosowanie. Nie skonsumuje się ona w wyniku jednokrotnego zastosowania (por. D. Dąbek, op. cit., s. 73). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzenie w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w brzmieniu obowiązującym w dniu 2 marca 2004 r. Przepis art. 24 ust.1 tej ustawy stanowił, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Według art. 24 ust.2, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia radzie gminy wniosek o ich zatwierdzenie. W myśl art. 24 ust.4, do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan, o którym mowa w art. 21 ust.1. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust.5). Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 3 omawianej ustawy, rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2. Na podstawie zaś art. 24 ust. 7 tejże ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 1. Na tle przytoczonych wyżej regulacji należy stwierdzić, że uchwała w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest podejmowana na wniosek konkretnie określonego podmiotu, jakim w niniejszej sprawie jest Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Komprachcicach. To zaś wyklucza generalny charakter norm w niej zawartych. Ponadto zaskarżona uchwała nie zawiera wypowiedzi kształtujących sytuację prawną adresatów, gdyż nie określa żadnych norm postępowania. Tym samym nie ma charakteru normatywnego; jest aktem wydawanym jedynie w relacji: właściwy organ gminy – przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w związku z czym nie jest ona adresowana do mieszkańców gminy, rozstrzygając bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Służy natomiast wyłącznie celom opiniodawczym w przedmiocie taryf, przedstawionych do zatwierdzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Należy także zwrócić uwagę, że przepis art. 20 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok. Rada gminy nie ma zatem kompetencji do ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a jedynie je zatwierdza. Uwzględniając dotychczas powiedziane należało uznać, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu nie podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w myśl art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.). Podobne stanowisko odnośnie do charakteru prawnego uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę prezentowane było w orzecznictwie sądowoadmionstracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05, LEX nr 190588 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 273/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) i pogląd ten należy w pełni podzielić. Stwierdzenie o nieposiadaniu przez zaskarżoną uchwałę przymiotu aktu prawa miejscowego ma doniosłe znaczenie dla ustalenia terminu do wniesienia skargi przez Prokuratora, która to czynność, w świetle art. 53 § 3 zdanie pierwsze P.p.s.a., obwarowana jest sześciomiesięcznym terminem liczonym od dnia podjęcia skarżonej uchwały. W odniesieniu do aktów niebędących aktami prawa miejscowego nie ma bowiem zastosowania regulacja zamieszczona w zdaniu drugim powyższego przepisu, polegająca na wyłączeniu tego terminu. Zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 26 marca 2004 r. Prokurator zaskarżył natomiast tę uchwałę dopiero pismem z dnia 16 lipca 2009 r., a więc z przekroczeniem ustawowego terminu do wniesienia skargi, przewidzianego w art. 53 § 3 zdanie pierwsze P.p.s.a. Wobec powyższego zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi, określona w art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż stosownie do art. 209 P.p.s.a., wniosek o zwrot kosztów sąd administracyjny rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.), w wyroku uwzględniającym skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.), w wyroku oddalającym skargę kasacyjną (art. 204 P.p.s.a.) oraz w postanowieniu o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego z powodu uwzględnienia skargi w całości przez organ administracyjny (art. 201 § 1 P.p.s.a.). Ponadto, w świetle literalnego brzmienia art. 200 P.p.s.a., brak jest podstaw prawnych do zasądzenia przez wojewódzki sąd administracyjny od skarżącego kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) na rzecz organu, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem skargi, w razie oddalenia skargi albo gdy postępowanie zostanie umorzone z innych przyczyn niż przewidziane w art. 201 § 1 i § 2 P.p.s.a., bądź gdy skarga zostanie odrzucona, co nastąpiło w niniejszej sprawie.