II SA/Op 288/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Lubrza z dnia 17 grudnia 2014 r., Nr III/11/2014 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 17 grudnia 2014 r. Rada Gminy Lubrza podjęła uchwałę Nr III/11/2014 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Jako podstawa prawna uchwały wskazane zostały przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.) w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 25a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 - zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów). Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Opolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na powyższą uchwałę, w której domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Przytoczył treść art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów i powołując się na orzecznictwo wywiódł, że wskazane w tym przepisie elementy stanowią katalog otwarty, na co wskazuje użyte w nim wyrażenie "w szczególności". Jednocześnie są to elementy obligatoryjne i rada gminy została obowiązana do uregulowania w podejmowanej uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy wszystkich kwestii, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 1-7 ww. ustawy. Tymczasem w kwestionowanej uchwale brak jest regulacji dotyczących wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu oraz zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, co stanowi istotne naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 1 i pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów. Brak obligatoryjnych elementów uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Poza tym organ nadzoru podniósł, że zaskarżona uchwała dotknięta jest jeszcze innymi wadami, stanowiącymi istotne naruszenie prawa, a także zawiera zapisy o niejasnej treści. Wśród kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały Wojewoda wymienił § 3 ust. 4, § 4, § 5, § 6 oraz § 8 ust. 2, 3 i 6. Odnośnie § 3 ust. 4 uchwały, w którym przewidziano możliwość złożenia przez osoby, których dochód nie przekracza w przeliczeniu na jedną osobę w gospodarstwie domowym wieloosobowym i jednoosobowym odpowiednio 125% i 175% najniższego wynagrodzenia i pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych, wniosku, o którym mowa w § 7, o ujęcie na listę zakwalifikowanych do przetargu ograniczonego o kupno lokalu komunalnego, skarżący zauważył, że zapis § 7 uchwały, do którego odsyła Rada, dotyczy wniosku o najem lokalu w mieszkaniowym zasobie gminy, podczas gdy § 3 ust. 4 reguluje kwestie związane z ubieganiem się o ujęcie na listę osób zakwalifikowanych do przetargu ograniczanego o kupno lokalu komunalnego. Ponadto, użyte przez Radę pojęcie "najniższe wynagrodzenie" było ustalane na podstawie delegacji zawartej w uchylonym art. 774 Kodeksu pracy. Zdaniem Wojewody, te nieprawidłowości powodują, że ewentualne zastosowanie ww. zapisów uchwały jest niemożliwe. Ponadto, zamieszczenie zapisów dotyczących ubiegania się o dopuszczenie do przetargu ograniczonego na zakup lokalu wykracza poza upoważnienie ustawowe, gdyż przedmiotem regulacji uchwały podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów powinny być zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Tą samą wadą istotnego naruszenia prawa są dotknięte zapisy § 3 ust. 5 zaskarżonej uchwały, określające krąg osób uprawnionych do przystąpienia do przetargu ograniczonego na zakup lokalu mieszkalnego. Kwestionując § 4 uchwały, w którym Rada ustaliła katalog przesłanek warunkujących uprawnienie do występowania o najem lokalu komunalnego, zamieszczając je w rozdziale "Warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy", Wojewoda wskazał na sprzeczność zachodzącą pomiędzy tytułem rozdziału oraz wstępem do wyliczenia przesłanek, gdyż wniosek o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy mogą złożyć osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, spełniające ustalone kryterium dochodowe. Według skarżącego, rada nie jest uprawniona do wprowadzania dodatkowych, pozaustawowych kryteriów w tym zakresie i w ramach delegacji z art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów powinna określić warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Organ nadzoru podniósł, że czym innym jest prawo do ubiegania się o najem lokalu co do zasady, które jest uzależnione od spełnienia przesłanek ustawowych, a czym innym prawo do złożenia wniosku ze względu na nieodpowiednie warunki zamieszkiwania, które zależy od spełnienia warunków ustalonych przez organ stanowiący gminy. Na tej podstawie wywiódł, że z kwestionowanego zapisu wynika, iż o najem lokalu komunalnego co do zasady mogą ubiegać się osoby zamieszkujące w warunkach kwalifikujących do poprawy. W konsekwencji, w przypadku braku spełnienia jednego z warunków określonych w § 4 uchwały, wniosek o najem lokalu nie zostanie rozpatrzony pomimo spełnienia kryterium dochodowego i niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy. Zapisom § 5 uchwały Wojewoda zarzucił, że Rada w sposób niepełny wypełniła delegację z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, gdyż ustalając kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu, nie dokonała rozróżnienia przesłanek odnośnie lokalu socjalnego oraz najmu lokalu na czas nieoznaczony, pomimo obowiązku wynikającego z powyższego przepisu kompetencyjnego. Odnośnie § 6 uchwały, w którym uregulowano warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego samego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach, skarżący dostrzegł, że w ust. 1 zdanie drugie § 6 zapisano, iż wynajmujący nie może odmówić zgody na zamianę lokali w swoich zasobach "bez uzasadnionej przyczyny", które to określenie jest nieprecyzyjne i pozostawia organowi wykonawczemu zbyt duży luz decyzyjny. Według Wojewody, Rada powinna określić szczegółowe przypadki, w których wynajmujący ma prawo odmówić zgody na zamianę lokali. Ponadto Wojewoda zarzucił, że regulując w § 8 ust. 2 i ust. 3 uchwały kwestie zasad postępowania w stosunku do osób pozostałych w lokalu opuszczonym przez najemcę, Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe. Wskazała bowiem katalog osób oraz dodatkowe przesłanki, jakie muszą być przez nie spełnione w celu dokonania meldunku w lokalach należących do zasobu gminny. Według skarżącego, zapisy te pozostają w sprzeczności z art. 24 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, ustanawiającego po stronie obywatela wykonanie obowiązku meldunkowego. Tym samym rada gminy nie jest upoważniona do wprowadzania dodatkowych kryteriów, od których uzależnione jest zameldowanie. Poza tym Wojewoda zauważył, że stosownie do art. 28 ust. 4 tej ustawy, zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Kolejnym zakwestionowanym zapisem był § 8 ust. 5 uchwały, w stosunku do którego skarżący sformułował zarzut zamieszczenia w nim niedopuszczalnych powtórzeń regulacji zawartej w art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, określającej obowiązek płacenia odszkodowania przez osobę zajmującą lokal bez tytułu prawnego, podczas gdy rada gminy nie posiada kompetencji do regulowania w akcie prawa miejscowego kwestii wynikających z ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lubrza, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi, uznając zarzuty podniesione przez skarżącego Wojewodę za nieuzasadnione. Gmina stwierdziła, że wbrew stanowisku skarżącego, przepis art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów nie zawiera zamkniętego, czy wyłącznego katalogu zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zdaniem Gminy, użyte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności" wskazuje jedynie na przykładowe zasady, które winny być zawarte w uchwale, gdyż brak jest wyraźnego zapisu ustawowego zobowiązującego do zamieszczenia wszystkich zasad określonych w powołanym przepisie. Z tego względu, zdaniem Gminy, zapis § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały ani nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy, ani nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego, gdyż rada gminy może w uchwale ująć elementy wykraczające poza treść art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Gmina wyjaśniła też, że użyty w § 3 ust. 4 uchwały termin "najniższe wynagrodzenie" winien być rozumiany w sposób potoczny, tożsamy ze sformułowaniem "minimalne wynagrodzenie" określonym w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. nr 200, poz. 1679). Gmina zauważyła, że w ustawodawstwie powszechne jest stosowanie obu tych terminów zamiennie. Za bezzasadne Gmina uznała również zarzuty dotyczące § 5 zaskarżonej uchwały. W tym zakresie argumentowała, że przepis art. 21 ust. 3 pkt. 3 o ochronie praw lokatorów nie wskazuje na konieczność zróżnicowania kryteriów osób, którym przysługuje prawo pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Podkreśliła jednocześnie, że sama treść ustawy o ochronie praw lokatorów w sposób dostateczny dywersyfikuje kwestię możliwości ubiegania się o najem lokalu na czas nieoznaczony lub najem lokalu socjalnego, wobec czego zbędne jest formułowanie dalszych, odmiennych wymagań dla osób ubiegających się o najem ww. lokali. Według art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, prawo najmu lokalu socjalnego przysługuje bowiem jedynie osobie, która m.in. nie ma tytułu prawnego do lokalu. Warunek ten nie istnieje zaś w stosunku do pozostałych lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego, które mogą być wynajęte na czas nieoznaczony. Z tego względu najem lokalu socjalnego i najem lokalu na czas nieoznaczony nie są instytucjami tożsamymi, natomiast w treści uchwały doprecyzowuje się jedynie kryteria ustalania pierwszeństwa zawierania umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Za pozbawiony podstaw prawnych Gmina uznała zarzut nieprecyzyjności użytego w § 6 ust. 1 określenia "bez uzasadnionej przyczyny" i podniosła, że treść samej ustawy, bogate orzecznictwo oraz doktryna nie wskazują na konieczność określania szczegółowych przypadków, w których wynajmujący ma prawo odmówić zgody na zamianę lokali. Nie ma też żadnych ograniczeń kompetencji rady gminy do stosowania w treści uchwał sformułowań o charakterze generalnym. Gmina nie zgodziła się także ze stanowiskiem skarżącego Wojewody dotyczącym powtórzeń regulacji ustawowej w § 8 ust. 5 zaskarżonej uchwały. Przyznając, że zapis dotyczący odszkodowania jest zbieżny z treścią art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, Gmina podniosła, że użyte w uchwale sformułowanie stanowi jedynie podkreślenie i uwypuklenie treści ustawy i służy lepszemu poinformowaniu zajmujących lokal bez tytułu prawnego o grożących im konsekwencjach prawnych. Powtórzenie zapisu ustawowego nie stoi w sprzeczności z treścią ustawy oraz zgodnie z wymogiem art. 21 ust. 3 pkt 7 ustawy odnosi się do "zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały po śmierci najemcy". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 86 tej ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 komentowanej ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała, która - jak wynika z uwidocznionej daty prezentaty - wpłynęła do organu nadzoru w dniu 22 grudnia 2014 r., w wymaganym terminie nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym. Natomiast skarga, zawarta w piśmie z dnia 11 czerwca 2015 r., została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, zatem jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi przypomnieć przyjdzie, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Lubrza z dnia 17 grudnia 2014 r., Nr III/11/2014, w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 25a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 - zwanej nadal ustawą o ochronie praw lokatorów). W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. W rozpoznawanej sprawie przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów zawiera upoważnienie nakładające na radę gminy obowiązek uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. W powołanym przepisie wskazano również, że w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z kolei ust. 3 art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Analiza treści przytoczonego wyżej przepisu prowadzi do wniosku, że zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu, wprawdzie rację ma skarżąca Gmina, że posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty i rada gminy może dodatkowo uregulować inne, dodatkowe zagadnienia związane z najmem, wykraczające poza katalog określony w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, niemniej jednak nie można nie dostrzegać, że w komentowanym przepisie ustawodawca sformułowanie "w szczególności" poprzedził zwrotem "powinny określać", co odczytane łącznie przesądza o tym, że w zasadach uchwalanych przez radę gminy muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Na tle komentowanego przepisu art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że stanowi on konkretyzację ogólnego przepisu art. 21 ust. 2 tej ustawy i reguluje przykładowe (jednocześnie obligatoryjne) elementy uchwały (por. wyroki NSA z 23 września 2014 r., I OSK 1405/14 oraz z 25 czerwca 2010 r., I OSK 732/10, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego zgodzić się należy ze skarżącym Wojewodą, że w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wymieniono zagadnienia, których uregulowanie w uchwale jest obowiązkowe. Tym samym pominięcie przez radę gminy któregoś z wyliczonych, obligatoryjnych elementów należy uznać za równoznaczne z brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, co ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, a to z uwagi na brak delegacji ustawowej upoważniającej radę gminy do określenia w odrębnej uchwale pominiętych elementów zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby gminy. Należy mieć też na względzie, że zgodnie z zasadą wynikającą z § 119 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"), na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Na mocy § 143 omawianego rozporządzenia wskazana zasada znajduje zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego, do jakich należy zaskarżona uchwała. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w świetle powyższych uwag ogólnych Sąd uznał, że Rada Gminy Lubrza nie określiła wysokości dochodu gospodarstwa domowego, uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu, do czego zobowiązuje pkt 1 ust. 3 art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów. W powołanym przepisie wyraźnie jest mowa o dwóch koniecznych do uregulowania wysokościach dochodu gospodarstwa domowego: pierwszej - uzasadniającej oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz drugiej - uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu. Zauważyć trzeba, jak słusznie wskazano w orzecznictwie, że ustawa o ochronie praw lokatorów nie nakłada obowiązku pobierania obniżonego czynszu, absolutnie nie zezwala jednak na wyłączenie przez radę gminy wprowadzonej ustawą potencjalnej możliwości i w konsekwencji obliguje radę gminy do uregulowania w regulaminie kryteriów dochodowych, w przypadku spełnienia których obniżka może zostać zastosowana (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 kwietnia 2009 r., II SA/Gl 1108/08, powołana strona internetowa). Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny zatem jasno określać limit dochodu, od którego spełnienia uzależnione jest zastosowanie obniżek czynszu. Tym samym, zasadnie zarzucono w skardze, że w zaskarżonej uchwale brak jest uregulowań dotyczących drugiej z kwestii wymienionych w art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Natomiast ustalenie w uchwale tylko wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie lokalu w najem lub podnajem nie stanowi o wypełnieniu dyspozycji tego przepisu. Dalsza kontrola wykazała, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, w przedmiotowej uchwale nie zostały również określone zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Gminy wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, o wypełnieniu delegacji ustawowej w tym zakresie nie może świadczyć ustalenie zawarte w § 8 ust. 5 zaskarżonej uchwały, stanowiące - jak to przyznaje Gmina - powtórzenie zapisów ustawowych. Skoro pkt 6 powołanego wyżej art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna określać zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, oznacza to, że ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia zasad postępowania w stosunku do takich osób, czyli do określenia procedur, reguł postępowania, toku czynności podejmowanych w razie zaistnienia sytuacji tego rodzaju. Odczytując zapisy zaskarżonej uchwały podzielić należy stanowisko Wojewody, że Rada Gminy nie wywiązała się z obowiązku sformułowania omówionych wyżej zasad. Podsumowując ten fragment rozważań stwierdzić trzeba, że w badanej uchwale Rada Gminy nie zawarła obligatoryjnych elementów zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Jak wskazano wyżej, treść aktu prawa miejscowego ma uszczegóławiać, precyzować ogólne sformułowania ustawy, gdyż jego podstawowym zadaniem jest wykonywanie tej ustawy. Skoro w kwestionowanej uchwale brak jest przepisów ustalających wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu oraz pominięto w niej obowiązek uregulowania zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, to już tylko z tych względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, gdyż jej postanowienia nie tworzą kompleksowej regulacji w ramach normy kompetencyjnej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, Wojewoda trafnie podniósł, że w zaskarżonej uchwale zamieszczone zostały zapisy istotnie naruszające prawo w związku z realizacją upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wadliwości te, skutkujące koniecznością wyeliminowania kolejnych zapisów z porządku prawnego, w sposób bezpośredni rzutują również na ocenę odnośnie dalszego bytu prawnego całej zaskarżonej uchwały. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że akty prawa miejscowego uchwalane przez organy jednostek samorządu terytorialnego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, aby przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej organ musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem prawa miejscowego a ustawą i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Jest przy tym niezgodne z zasadami legislacji. Przepis § 136 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", mający z mocy § 143 tego rozporządzenia zastosowanie do aktów prawa miejscowego, zawiera wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Na gruncie powyższego zasadny jest zarzut Wojewody, że zapisy § 3 ust. 4 i ust. 5 zaskarżonej uchwały przekraczają delegację ustawową. W ust. 4 § 3 Rada Gminy postanowiła, że osoby, których dochód przekracza ustalone kryterium i pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych mogą złożyć wniosek, o którym mowa w § 7, o ujęcie na listę zakwalifikowanych do przetargu ograniczonego o kupno lokalu komunalnego. Dochód tych osób w przeliczeniu na jedną osobę w gospodarstwie domowym nie może być wyższy niż 125% najniższego wynagrodzenia, a w gospodarstwie jednoosobowym 175% najniższego wynagrodzenia. Natomiast w § 3 ust. 5 określono, że do przetargu ograniczonego o kupno lokalu komunalnego przystąpić mogą osoby: 1) z list oczekujących na najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 2) z list zakwalifikowanych do przetargu o kupno mieszkania w gminnych zasobach mieszkaniowych; 3) z listy osób przeznaczonych do eksmisji. Dostrzec przyjdzie natomiast, że przepis art. 21 ust. 3 ustawy zawiera upoważnienie do podjęcia uchwały dotyczącej zasad najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a zatem rada gminy realizując kompetencję wynikającą z tego przepisu nie może regulować kwestii dotyczących kupna lokalu komunalnego. Poza tym, zapis § 3 ust. 4 zredagowano z zastosowaniem odesłania do zapisu § 7 i wskazano, że zawiera on regulację dotyczącą wniosku o ujęcie na listę zakwalifikowanych do przetargu, podczas gdy § 7 ustala tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali. Zwrócić należy uwagę, że otwarty katalog zmieszczony w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów oznacza, iż w ramach podjętej na tej podstawie uchwały gmina może regulować jedynie kwestie dotyczące najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a nie zakupu lokalu komunalnego. Tym samym zamieszczenie zapisów dotyczących zasad ubiegania się o dopuszczenie do przetargu na zakup lokalu wykracza poza kwestie określone w podstawie prawnej uchwały. To powoduje, że wskazane zapisy § 3 ust. 4 i 5 należy ocenić jako istotnie naruszające prawo. W tych okolicznościach już tylko marginalnie odnotować należy, że aktualnie nie jest określana wysokość "najniższego wynagrodzenia", którego to pojęcia użyto w analizowanym zapisie § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Jak zauważył Wojewoda, z dniem 1 stycznia 2003 r. uchylony został bowiem przepis art. 774 Kodeksu pracy, zawierający delegację ustawową dla Ministra Pracy i Polityki Socjalnej do określania jego wysokości w drodze rozporządzenia. Wcześniej delegacja ta była zamieszczona w art. 79 Kodeksu pracy. Obecnie ustawodawca posługuje się terminem "minimalne wynagrodzenie", którego wysokość ustalana jest w sposób określony w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2001 r. nr 200, poz. 1679, z późn. zm.). Używając wskazywanego przez Gminę zabiegu legislacyjnego polegającego na utożsamieniu pojęć "najniższe wynagrodzenie" i "minimalne wynagrodzenie" ustawodawca miał na celu dostosowanie terminologii zamieszczonej w aktach podjętych wcześniej, funkcjonujących nadal w porządku prawnym. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że redagując akty rangi prawa miejscowego, a zwłaszcza odsyłając do pojęć ustawowych, rada gminy powinna posługiwać się terminologią aktualną w czasie podejmowania uchwały. Pozwoli to uniknąć ewentualnych wątpliwości i konieczności stosowania wykładni dla odkodowania treści znaczeniowej zapisu uchwały. Jednak tej wady nie można oceniać w kategoriach istotnego naruszenia prawa. Zaaprobować natomiast należy zarzuty Wojewody dotyczące wadliwości § 4 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów uchwała powinna określać "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy". Zatem ta część uchwały, która ma na celu wykonanie powyższej delegacji nie może wykraczać poza kryteria ustalone w tym przepisie. Odczytując zapisy zaskarżonej uchwały nie można wprawdzie nie zauważyć, że w badanym zapisie § 4 uchwały w punktach 1-5 określono tego rodzaju warunki, jednak jako nieprawidłowe ocenić należy jednoczesne zamieszczenie zapisu, iż są to warunki, od spełnienia których uzależnione jest wystąpienie o najem. Tym samym przyjęta w zaskarżonej uchwale redakcja § 4 wskazuje jednoznacznie, że określa on przesłanki warunkujące złożenie wniosku o najem lokalu, a nie warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Taki sposób odczytania analizowanego zapisu wzmacnia dodatkowo fakt, że w punkcie 5 wskazano też "osoby nie mające miejsca zamieszkania". Zasadnie Wojewoda zaakcentował konieczność odróżnienia prawa do ubiegania się o najem lokalu co do zasady od prawa do złożenia wniosku ze względu na nieodpowiednie warunki zamieszkiwania. Nie są to pojęcia równoznaczne. Przepis art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi o obowiązku gminy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Z obowiązkiem tym wiąże się uprawnienie mieszkańca gminy do ubiegania się o wynajęcie lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy poprzez złożenie stosownego wniosku. Co do zasady, podstawowymi warunkami ustawowymi, jakie musi spełniać osoba składająca wniosek o najem lokalu są więc niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Natomiast obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest wskazanie warunków faktycznych zamieszkiwania, uznanych przez gminę za nieodpowiednie i przez to uprawniające wnioskowanie o ich poprawę. Jako celne należy ocenić też zarzuty skargi dotyczące § 5 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu, zgodzić trzeba się z Wojewodą, że w świetle art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów należało w uchwale rozróżnić przesłanki pierwszeństwa dotyczące lokalu socjalnego i najmu na czas nieoznaczony. Konieczność ta wynika jednoznacznie z treści powyższego przepisu, który stanowi, że rada gminy określa "kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego". Nie bez przyczyny ustawodawca wymienia odrębnie jedynie dwa rodzaje lokali znajdujących się w zasobie mieszkaniowym gminy. Nie można uznać, że wszystkie z kryteriów pierwszeństwa, jakie Rada Gminy zamieściła w omawianym zapisie § 5 zakwestionowanej uchwały mogą dotyczyć zarówno lokali socjalnych, jak i lokali wynajmowanych na czas nieoznaczony. Ustalone kryteria pierwszeństwa w przydziale lokalu socjalnego powinny bowiem uwzględniać szczególny charakter tego lokalu i okoliczności wymagane do jego uzyskania. Wskazanie kryteriów w sposób zbiorczy, bez stosownego rozróżnienia, stanowi istotne naruszenie prawa. Za trafne należy też uznać zarzuty dotyczące § 8 ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej uchwały, w której określono, że w lokalach będących zasobami gminnymi można zameldować na pobyt stały wyłącznie osoby bliskie najemcy (małżonka niebędącego współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, i inne osoby, wobec których najemca jest zobowiązany do świadczeń alimentacyjnych oraz osobę, która pozostaje faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą), zwracając uwagę aby powierzchnia pokoi przypadająca na 1 członka gospodarstwa domowego nie była mniejsza niż 5 m2 (ust. 2). W uzasadnionych przypadkach można zameldować osoby obce na okres nieprzekraczający 3 miesięcy (ust. 3). Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela argumentację Wojewody Opolskiego, że zapisy te w sposób nieuprawniony wprowadzają dodatkowe, pozaustawowe przesłanki zameldowania w lokalach należących do zasobu gminnego i tym samym wkraczają w materię ustawową, naruszając przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2015 r., poz. 388), która w rozdziale 4 określa obowiązek meldunkowy i ustala przesłanki zameldowania. W świetle przepisu art. 24 ust. 1 tej ustawy, który obliguje obywateli do wykonywania obowiązku meldunkowego określonego w ustawie, wykluczona jest możliwość wprowadzania w drodze aktu prawa miejscowego dodatkowych kryteriów uzależniających zameldowanie. Zatem odmienne uregulowanie zawarte w zaskarżonej uchwale jest niewątpliwie przekroczeniem upoważnienia ustawowego i narusza przepisy powszechnie obowiązujące, co stanowi istotne naruszenie prawa. Odnosząc się do zarzutu powtórzenia w zapisie § 8 ust. 5 uchwały regulacji ustawowych, należy mieć na względzie, że z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przepis § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", mający z mocy § 143 tego rozporządzenia zastosowanie do aktów prawa miejscowego, zawiera jednoznaczny zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zgodzić należy się więc z poglądem, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę, o czym stanowi przepis powszechnie obowiązujący. Nie można wszak nie dostrzegać, że zabieg powtórzenia jest normatywnie zbędny, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Ponadto, powtórzenie stwarza możliwość interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Powtórzenia czynią także niejasnym charakter powtórzonych norm w kontekście ich miejsca w hierarchii przepisów prawa. Powtarzanie zapisów ustawy w akcie prawa miejscowego może bowiem wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto, pojawić się mogą istotne wątpliwości, które z norm i w jakim zakresie znajdują zastosowanie, gdy w uchwale powtórzona zostanie tylko część regulacji odnoszącej się do danej kwestii. Stosownie do treści § 8 ust. 5 uchwały "Osoba zajmująca lokal bez tytułu prawnego do czasu jego wydania winna płacić odszkodowanie.". Gmina nie kwestionuje, że ta regulacja stanowi powtórzenie treści ustawowych, bowiem materia ta unormowana została już w art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zauważyć trzeba, iż przepis ten stanowi, że osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego są obowiązane do dnia opróżnienia lokalu co miesiąc uiszczać odszkodowanie. Jak wskazano już wyżej, zadaniem organu stanowiącego gminy jest unormowanie kwestii nieuregulowanych w ustawie, w zakresie upoważnienia ustawowego, które na gruncie art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów obejmuje m.in. ustalenie w uchwale zasad, reguł postępowania. Z całą pewnością rolą lokalnego prawodawcy nie jest więc formułowanie w akcie prawa miejscowego zapisów mających na celu podkreślenie czy uwypuklenie treści przepisów ustawowych. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w tym zakresie przez Gminę wskazać przyjdzie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, z tym jednak zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 31 listopada 2006 r., II SA/Wr 745/06, http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, na skutek redakcji zapisu § 8 ust. 5 zaskarżonej uchwały doszło w istocie do nieuprawnionej modyfikacji normy ustawowej, gdyż Rada Gminy zastąpiła jasno sformułowany przez ustawodawcę termin uiszczania odszkodowania "do dnia opróżnienia lokalu" zajmowanego bez tytułu prawnego, zwrotem "do czasu jego wydania". Określeń tych nie sposób uznać za równoznaczne, gdyż nie jest wykluczona możliwość wydania lokalu nieopróżnionego. Z tych powodów również i ten zapis zaskarżonej uchwały należało ocenić jako istotnie naruszający prawo. Zdaniem Sądu, nie można natomiast kwestionować zamieszczonego w zdaniu drugim § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały zapisu, według którego "Wynajmujący nie może odmówić zgody na zamianę lokali w swoich zasobach bez uzasadnionej przyczyny". Faktem jest, że użyte pojęcie "uzasadnionej przyczyny" jest ogólne, jednak wbrew stanowisku skarżącego nie sposób bliżej sprecyzować wszystkich przyczyn, dla których Gmina - jako wynajmujący - może odmówić zgody na zmianę lokali pozostających w jej zasobach. Z komentowanego zapisu wynika jednoznacznie, że przyczyny te muszą być uzasadnione, co przesądza o ograniczeniu luzu decyzyjnego Gminy. Zapis ten oznacza przede wszystkim, że istnienie przyczyn odmowy należy rozpatrywać każdorazowo na tle konkretnego stanu faktycznego, a ponadto skorzystanie przez Gminę z możliwości odmowy przewidzianej w § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały każdorazowo będzie wymagało szczegółowego wykazania, że uzasadniona przyczyna odmowy rzeczywiście zaistniała. Na gruncie przedstawionych rozważań należało przyjąć, że z uwagi na ujawnione wadliwości konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, gdyż nie wykonuje w całości upoważnienia ustawowego określonego w art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 3 pkt 1 i 6 ustawy o ochronie praw lokatorów i nie zawiera wszystkich elementów wymaganych ww. przepisami. Ponadto badana uchwała zawiera zapisy modyfikujące przepisy ustawowe, zapisy sprzeczne z ustawą oraz powtórzenie przepisów ustawowych. Wyeliminowanie omówionych zapisów § 3 ust. 4 i 5, § 4, § 5 i § 8 ust. 2, 3 i 5 zakwestionowanej uchwały, uznanych za istotnie naruszające prawo spowodowałoby, że zaskarżony akt zawierałby jedynie szczątkowe regulacje i przez to nie nadawałby się do stosowania. Skutkuje to uznaniem, że zaskarżona uchwała, jako sprzeczna z prawem jest nieważna w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.