II SA/Op 294/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku S. Z., L. K., M. Z. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia w sprawie ze skargi S. Z., L. K., M. Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia. Skarżący: S. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A w [...], L. K. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą B w [...] oraz M. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą C w [...], reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego R. W., wnieśli - pismem z dnia 6 maja 2016 r. - wspólną skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 stycznia 2016 r., nr [...], w sprawie zakazu organizowania na terenach należących do miasta Opola objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zaskarżone zarządzenie wraz z zarządzeniami o analogicznej treści wydanymi w [...] i [...] stało się wzorem dla kolejnych samorządów terytorialnych. W ocenie skarżących, wstrzymanie jego wykonania spowoduje, że inne samorządy pogłębią analizę prawną zasadności takich aktów i pozwolą środowisku cyrkowemu zabrać głos w debacie. Skarżący wyjaśnili, że zarządzenie powoduje dezinformację mieszkańców Opola, pozostających w przekonaniu, że w poszczególnych miastach przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt są w ogóle zakazane. Skutkiem tego jest brak zainteresowania przedstawieniami. W miastach, które wydały takie akty, powoduje to spadek przychodów cyrków w bieżącym roku w stosunku do przychodów w roku ubiegłym. Ponadto, z uwagi na sam tytuł zarządzenia, zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w nadchodzących miesiącach, przy jednoczesnym wprowadzaniu w błąd opinii publicznej co do nienależytego traktowania zwierząt przez polskich przedsiębiorców cyrkowych, a to powoduje trudne do odwrócenia negatywne skutki dla wizerunku polskich cyrków i skutkuje naruszeniem ich dóbr osobistych. Jednocześnie skarżący odnotowali, że zarządzenie - pomimo, iż weszło w życie - może zostać wstrzymane, gdyż nie stanowi prawa miejscowego, a jedynie jest aktem o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, porównywalnym z regulaminami, wytycznymi (dyrektywami), skierowanymi do podległych organów i innych jednostek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia nie może zostać uwzględniony. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednak stosownie do art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, dostępne, tak jak wszystkie pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zatem, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (por. postanowienia NSA z 16 września 2015 r., sygn. akt II GZ 336/15 i z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 599/15). W sytuacji gdy sąd ma wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, to ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek opisanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Strona skarżąca musi więc wykazać okoliczności uzasadniające możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie można bowiem przyjąć, że w przypadku gdy skarżący nie wskazuje we wniosku ani na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ani tych przesłanek w ogóle nie uzasadnia, to obowiązkiem sądu jest poszukiwanie tych okoliczności. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. W interesie skarżącego leży takie sformułowanie wniosku, by był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń. Wnioskujący zobowiązany jest więc do dokładanego przytoczenia okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, gdyż od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody i negatywnych skutków zależy orzeczenie sądu (por. postanowienia NSA z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14; z 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09; z 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OZ 201/05). W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że w interesie skarżącego leży również poparcie tychże twierdzeń stosownymi dokumentami, gdyż sąd musi mieć wiedzę o okolicznościach uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji oraz mieć możliwość zweryfikowania tej wiedzy. Uprawdopodobnienie okoliczności nie oznacza gołosłownego stwierdzenia przez podmiot na nią się powołujący, że okoliczność ta istnieje. Natomiast jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd uzasadniający oddalenie wniosku. W przypadku wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności, P.p.s.a. nie przewiduje bowiem możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego, tak jak ma to miejsce w ramach instytucji prawa pomocy (por. postanowienia NSA z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1399/14; z 19 września 2014 r., sygn. akt II FZ 1419/14 oraz z 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 268/14). W świetle powyższego, w realiach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że skarżący, reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, nie przedstawili żadnych okoliczności ani dokumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego, i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GZ 455/12). Fakt korzystania z usług zawodowego pełnomocnika wyłącza przy tym możliwość zastosowania przepisu art. 6 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutkach ich zaniedbań. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że skarżący nie wykazali, że istotnie w sprawie zaistniały okoliczności świadczące o zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia. W żaden sposób nie udokumentowali bowiem i nie uprawdopodobnili twierdzenia, że w istocie doszło do spadku przychodów cyrków w stosunku do przychodów z lat ubiegłych, jak też, że było to bezpośrednim następstwem spadku zainteresowania przedstawieniami cyrkowymi nieoferującymi, na skutek wydania zaskarżonego zarządzenia (lub innych o podobnej treści), pokazów z udziałem zwierząt. Nie wykazali tym samym, że wskazane okoliczności można w ogóle rozpatrywać w kategoriach znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, będących następstwem wydania zaskarżonego zarządzenia. Nie sposób także na podstawie argumentacji skarżących przyjąć, że powodem do udzielenia ochrony tymczasowej powinien być opiniotwórczy charakter zarządzenia, kształtujący tak dalece negatywny wizerunek skarżących, że jest to równoznaczne z powstaniem dla nich skutków trudnych do odwrócenia. W świetle przesłanek ustawowych, wstrzymania wykonania kwestionowanego zarządzenia nie mogą również stanowić takie względy jak zapewnienie możliwości dokonania pogłębionej analizy prawnej zasadności podejmowanego aktu czy zapewnienie środowisku cyrkowemu zabrania głosu w debacie. Ponadto, odnosząc się do stanowiska skarżących, trzeba jeszcze zauważyć, że organizowanie przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt wykluczone jest jedynie na nieruchomościach znajdujących się na terenie gminnego zasobu nieruchomości należących do Miasta Opola. Skarżący mogą zatem prowadzić działalność na podstawie umów zawieranych z podmiotami władającymi nieruchomościami spoza tego zasobu. W ocenie Sądu, przedstawiona we wniosku argumentacja, jak również treść dokumentów w aktach sprawy nie wykazała negatywnych następstw, jakie mogą wyniknąć dla wnioskodawców w związku z wykonaniem zarządzenia. Stwierdzenie zatem, że realizacja zarządzenia wiązałaby się z wyrządzeniem skarżącym znacznej szkody lub doprowadziłaby do powstania trudnych do odwrócenia skutków nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Z powyższych względów, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a.