II SA/Op 33/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Lewin Brzeski na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia odrzucić skargę. Decyzją z dnia 31 marca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Lewina Brzeskiego z dnia 9 czerwca 2008 r., nr [...], określającej E. i J. K. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, na działce nr a w [...]. Gmina Lewin Brzeski, reprezentowana przez Burmistrza, złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak postanowieniem z dnia 8 września 2014 r., nr [...], Kolegium stwierdziło jego niedopuszczalność. Następnie Gmina Lewin Brzeski wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia, a także stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2014 r. Skarga ta została zarejestrowana w Repertorium sądowym pod sygnaturą akt II SA/Op 572/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu prawomocnym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 572/14, oddalił skargę na postanowienie z dnia 8 września 2014 r. W związku z treścią skargi pełnomocnik skarżącej oświadczył na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r., że intencją Gminy było złożenie odrębnej skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2014 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, działając na podstawie art. 57 § 3 P.p.s.a. oraz § 26 ust. 1 i 2 zarządzenia w sprawie ustalenia zasad biurowości, zarządził wyłączenie ze sprawy II SA/Op 572/14 sprawy ze skargi Gminy Lewin Brzeski na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2014 r., nr [...]. Wyłączona sprawa została zarejestrowana w Repertorium "SA" pod sygnaturą akt II SA/Op 33/15 i stanowi przedmiot niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi, podnosząc, że Gmina Lewin Brzeski nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Kolegium wskazało też, że przed wniesieniem skargi Gmina Lewin Brzeski nie wyczerpała przysługującego środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium, które wydając zaskarżoną decyzję działało jako organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Na zasadzie § 3 omawianego przepisu odrzucenie skargi następuje w drodze postanowienia i może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Zasadniczym kryterium dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez podmiot uprawniony, tj. taki, któremu przepisy prawa przyznają legitymację procesową do złożenia i popierania skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z tej regulacji wynika zatem, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Na tle zagadnienia legitymacji skargowej organów gmin, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, wyrażony w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00, LEX nr 44493 oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Tym samym, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma też - co do zasady - legitymacji do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Włączenie zatem jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, ogranicza ich uprawnienia procesowe jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani żaden inny organ tej jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy. Ochronę interesów prawnych jednostek samorządu terytorialnego, gdy są one powołane do wydawania decyzji, na płaszczyźnie zasady praworządności, powinien zapewniać udział prokuratora i postępowanie sądowoadministracyjne. (por. wyroki NSA z 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 482/14, 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12; z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 119/11; z 1 kwietnia 2009 r., II OSK 460/08; z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http//: orzeczenia.nsa.gov.pl oraz M. Stahl, ZNSA 2006, nr 6, s. 42-44; J. P. Tarno "Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, PiP 2006, z. 2 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura; T. Woś - glosa do uchwały NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 - Samorząd Terytorialny 2004, nr 12, s. 70-80). Sygn. akt II SA/Op 572/14. W tym miejscu dodać przyjdzie, że powyższe stanowisko potwierdzone zostało także przez Trybunał Konstytucyjny, który na tle art. 50 § 1 oraz art. 33 P.p.s.a. uznał, że pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zgodne z Konstytucją i wskazał jednocześnie, że przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji (por. wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że Burmistrz Lewina Brzeskiego - który jako organ pierwszej instancji wydał w postępowaniu zwykłym decyzję z dnia 9 czerwca 2008 r., określając E. i J. K. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, do czego był uprawniony z mocy art. 46a ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150, z późn. zm.), obowiązującym w dacie wydawania tej decyzji - jest organem gminy, który działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Nie posiada zatem także legitymacji do wniesienia do Sądu skargi na rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczące stwierdzenia nieważności jego decyzji przez organ wyższego stopnia, jakim z mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856, z późn. zm.) jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga jest więc niedopuszczalna. Niezależnie od wskazanej przyczyny niedopuszczalności skargi o charakterze podmiotowym, już tylko na marginesie zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna również i z powodu niewyczerpania przed jej wniesieniem przewidzianego prawem trybu odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Sprawa o stwierdzenie nieważności postępowania administracyjnego jest odrębną sprawą administracyjną, załatwianą zgodnie z regułami prawa procesowego, do których należy zasada dwuinstancyjności. Po myśli art. 127 § 3 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2014 r., wydanej przez Kolegium działające w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Lewina Brzeskiego jako organ pierwszej instancji, służy zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony do tegoż organu. Wprawdzie taki środek odwoławczy został przez Gminę Lewin Brzeski wniesiony, jednak postanowieniem z dnia 8 września 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło jego niedopuszczalność, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu prawomocnym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 572/14, oddalił skargę wniesioną przez Gminę Lewin Brzeski na to postanowienie. W tych okolicznościach, mając na uwadze treść art. 52 § 2 P.p.s.a., nie można więc przyjąć, że przed wniesieniem skargi do tut. Sądu skarżąca Gmina wyczerpała tryb administracyjny, co rzutowało na ocenę dopuszczalności skargi w kontekście art. 52 § 1 P.p.s.a. O ile bowiem przez wyczerpanie trybu rozumieć należy rozpatrzenie sprawy przez organ wyższego stopnia, to skarga do sądu dopuszczalna jest jedynie na akt wydany przez organ wyższego stopnia po rozpoznaniu przysługującego środka odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, stąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.