II SA/Op 34/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie powołania kierownika urzędu stanu cywilnego 1) stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała w całości nie podlega wykonaniu. Uchwałą z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r., Nr 161, poz. 1688) Rada Gminy [...] powołała J. M. na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego ( dalej jako: USC ) w B. W dniu 21 stycznia 2008 r. Wojewoda [...] złożył na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i powołując się na przepis art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie jej niezgodności z prawem z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 3a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.). W uzasadnieniu stwierdził, iż uchwała ta jest niezgodna z obowiązującym prawem, bowiem narusza dodany ustawą z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 122, poz. 1020) przepis art. 3a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.), który nakłada na organy samorządowe obowiązek przeprowadzenia konkursów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze stanowiska urzędnicze. Zdaniem organu nadzoru, kierownik USC zgodnie z wykazem stanowisk pracowniczych zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1233 ze zm.), należy do kierowniczych stanowisk urzędniczych. Jest on także zatrudniony na podstawie mianowania bądź umowy o pracę, ponieważ art. 2 pkt 1 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych zawiera zamknięty katalog stanowisk, na których zatrudnienie następuje na podstawie wyboru i powołania, a wśród wymienionych w powyższych przepisach stanowisk urzędniczych brak jest stanowiska kierownika USC. W związku z powyższym powierzenie stanowiska kierownika USC powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania konkursowego. Tymczasem Rada Gminy w B. podjęła uchwałę w sprawie powołania J. M. na stanowisko Kierownika USC w B. bez zachowania procedury przewidzianej w ustawie o pracownikach samorządowych, tj. w drodze konkursu, co zdaniem Wojewody powinno skutkować stwierdzeniem jej niezgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, iż zaskarżona uchwała nie narusza przepisu art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych z dnia 22 marca 1990 r., albowiem nie ma on w niniejszej sprawie zastosowania. Podniosła, iż w dniu 12 kwietnia 2005 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 122, poz. 1020), która dodała art. 3a do ustawy o pracownikach samorządowych, tj. przed dniem 7 sierpnia 2005 r., Urząd Gminy w B. na podstawie porozumienia zmieniającego umowę o pracę powierzył J. M. stanowisko Kierownika USC pod warunkiem ukończenia przez nią studiów. Zmiana warunków umowy o pracę była zatem wiążąca dla Rady Gminy, a uchwała z dnia [...], nr [...], była jedynie aktem deklaratoryjnym, potwierdzającym formalnie ziszczenie się warunku zawieszającego w postaci ukończenia studiów. Strona podkreśliła, iż zatrudnienie na stanowisku Kierownika USC w B. miało miejsce przed wejściem w życie przepisu art. 3a cytowanej ustawy i owo zatrudnienie jako zobowiązanie ze sfery cywilno – prawnej stosunku pracy miało pierwszeństwo przed przepisem nakazującym dokonywania naboru na wolne stanowisko urzędnicze w drodze konkursu. Ponadto stanowisko to w dniu wejścia w życie przepisu art. 3a nie było wolne, zostało bowiem "obsadzone" z dniem 12 kwietnia 2005 r. Na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. pełnomocnik Rady Gminy B., podtrzymując swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę dodał, iż z projektu zmiany ustawy o pracownikach samorządowych wynika, iż nie będzie wymagane przeprowadzenie konkursu na stanowiska pracowników USC. Przepisy przejściowe mają się odnosić do powołanych kierowników USC bez konkursów, sankcjonując tą sytuację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej ( § 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie w/w terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego. Jeżeli natomiast nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu jednego roku od dnia jej powzięcia, a istnieją przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym). Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...] i on też, nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego ustanowionego w art. 91 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy, zakwestionował w trybie art. 94 ust 2 tej ustawy w drodze skargi do sądu administracyjnego zgodność z prawem uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...], nr [...], w sprawie powołania Kierownika USC w B. Podstawę prawną powyższej uchwały stanowił art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r., Nr 161, poz. 1688). Dokonując oceny legalności przedmiotowej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż jest ona niezgodna z prawem. Sprawy związane z rejestracją urodzeń, małżeństw oraz zgonów, a także sprawy dotyczące innych zdarzeń, które mają wpływ na stan cywilny osób reguluje ustawa z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego. Stosownie do treści art. 4 tej ustawy akty stanu cywilnego stanowią wyłączny dowód zdarzeń w nich stwierdzonych; ich niezgodność z prawdą może być udowodniona jedynie w postępowaniu sądowym. Zauważyć zatem należy, że czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego mają niezwykle istotne znaczenie. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego lub jego zastępca (zastępcy). Zgodnie z ust. 2 art. 6 tej ustawy kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent). Rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców) - art. 6 ust. 3 powołanej ustawy. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, iż kierownik urzędu stanu cywilnego jest powoływany przez radę gminy, co nie oznacza jednak, iż stosunek pracy z taką osobą jest nawiązywany na podstawie powołania ( zob. m. in. A. Szewc, Niejasności prawa samorządowego, Radca Prawny 1994/6/60, teza 4 ). Ten rodzaj zatrudnienia jest bowiem zarezerwowany wyłącznie dla zamkniętej grupy pracowników samorządowych, wymienionych taksatywnie w art. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 powołanej ustawy pracownicy samorządowi są zatrudniani: 1) na podstawie wyboru wójt (burmistrz lub prezydent miasta), 2) na podstawie mianowania: pracownicy zatrudniani na stanowiskach pracy określonych w statucie gminy bądź związku międzygminnego, 3) na podstawie powołania: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sekretarz gminy, sekretarz powiatu, skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), skarbnik powiatu (główny księgowy budżetu powiatu), skarbnik województwa (główny księgowy budżetu województwa) oraz 4) na podstawie umowy o pracę: pozostali pracownicy samorządowi. Z jednoznacznego brzmienia tego przepisu wynika, że krąg osób zatrudnianych na podstawie powołania nie może być poszerzony na podstawie odpowiednich regulacji statutu danej gminy, a stanowiska wskazane w tym przepisie nie mogą być obsadzone na innej, niż powołanie, podstawie prawnej ( K. Czyżycka, Nawiązanie stosunku pracy z pracownikiem samorządowym na podstawie powołania, Z Problematyki Prawa Pracy i Polityki Socjalnej 2005/16/39, teza 1; wyrok SN z 09.04.1997r., I PKN 68/97, OSNP 1998/3/77 ). Należy wobec tego zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2000 r. (I PKN 480/99, OSNP 2001/10/349), iż "powołanie" o którym mowa w art. 6 ust. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego jest efektem niedbałego posłużenia się przez ustawodawcę tym sformułowaniem. W doktrynie sytuacja tego typu jest określona jako tzw. "powołanie pozorne", w którym pod nazwą "powołania" kryje się w istocie nawiązanie stosunku pracy na innej podstawie (zob. P. Kłosiewicz, Instytucja powołania a powołanie pozorne, Państwo i Prawo, 1996 nr 6, s. 924 i n. oraz W. Sanetra, Prawo pracy, Białystok 1994, s. 46). W efekcie należy uznać, iż kierownik urzędu stanu cywilnego i jego zastępca może być zatrudniony wyłącznie na podstawie umowy o pracę, albo mianowania ( jeżeli taka podstawa prawna została w statucie gminy dla takiego stanowiska przewidziana). Uchwała rady gminy o powołaniu kierownika urzędu lub jego zastępcy stanowi wobec tego jedynie upoważnienie dla podmiotu dokonującego odpowiednich czynności z zakresu prawa pracy do zawarcia z powołanym kierownikiem umowy o pracę albo sporządzenia aktu mianowania (zob. T. Szewc, Komentarz do art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych, LEX/el. 2003, uwaga 14). Jeżeli zatem kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie mianowania (jeżeli tak określono w statucie gminy), bądź na podstawie umowy o pracę, w żadnym zaś razie powołania w rozumieniu kodeksu pracy, to do jego zatrudnienia będzie miał w pełni zastosowanie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym stanowiska kierownicze, zatrudnianych na podstawie mianowania lub umowy o pracę (art. 2 pkt 2 i 4) jest otwarty i konkurencyjny, co oznacza, że musi być poprzedzony konkursem, o którym mowa w art. 3a - d ustawy o pracownikach samorządowych. Uchwała Rady Gminy o powołaniu danej osoby na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego stanowi zaś jedynie upoważnienie dla wójta czy burmistrza czyli podmiotu dokonującego czynności z zakresu prawa pracy do zawarcia z tak powołanym kierownikiem urzędu stanu cywilnego umowy o pracę albo sporządzenia aktu mianowania, jeżeli tak stanowi statut gminy. Na prawidłowość takiego stanowiska wskazuje dodatkowo rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 z późn. zm.), które zalicza kierownika USC do stanowisk kierowniczych (zał. 3, II tabela). Podobne stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 22 czerwca 2006 r. (III SA/Lu 154/06), w którym utrzymał w mocy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w J. o powołaniu kierownika USC bez konkursu. Obowiązek przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego ma charakter bezwzględny i ustawa w tym zakresie nie przewiduje żadnych wyjątków, które uzasadniałyby odstępstwo od tej zasady. Wymóg przeprowadzenia konkursu będzie więc miał zastosowanie zarówno dla nowo zatrudnianych kandydatów spoza urzędu gminy, jak i dla kandydatów już w tym urzędzie zatrudnionych. Z treści przepisu art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych nie można wyprowadzać wniosku, że osoby zatrudnione w urzędzie nie podlegają obowiązkowi konkursowemu. Sformułowanie "zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4" użyte w tym przepisie nie oznacza, iż konkurs taki jest wymagany jedynie w przypadku nowego zatrudnienia, czyli dla kandydata spoza urzędu, lecz ma na celu ograniczenie obowiązku przeprowadzenia konkursu jedynie w odniesieniu do pracowników zatrudnianych na podstawie mianowania (art. 2 pkt 2) lub umowy o pracę (art. 2 pkt 4). Skoro zatem kierownik urzędu stanu cywilnego należy do osób zatrudnianych w sposób wymieniony w art. 2 pkt 2 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych, czyli w drodze mianowania bądź umowy o pracę, to oczywiste jest, że obsadzenie tego stanowiska musi być poprzedzone otwartym konkursem, przeprowadzanym w trybie art. 3a-d ustawy o pracownikach samorządowych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2007r. sygn. akt: II OSK 1445/07). W niniejszej sprawie powołanie na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w B. odbyło się bez zachowania trybu określonego w powołanym powyżej przepisie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych. Z tych przyczyn na pełną aprobatę zasługują wywody skargi w zakresie dotyczącym naruszenia prawa przez kwestionowaną uchwałę Rady Gminy [...] i twierdzenie organu nadzoru, iż naruszenie to ze względu na swój charakter jest naruszeniem istotnym. Tym samym nie można podzielić stanowiska strony wyrażonego w odpowiedzi na skargę, iż ze względu na zmodyfikowanie istniejącego stosunku pracy J. M., nie zachodziła konieczność naboru na wolne stanowisko. W konsekwencji nietrafne okazało się również zawarte w niej twierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z wolnym stanowiskiem urzędniczym kierownika USC w rozumieniu art. 3a powołanej ustawy. Pogląd taki nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Reasumując stwierdzić należy, iż Sąd w pełni podzielił zaprezentowane w skardze stanowisko organu nadzoru odnośnie niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, jednak według art. 94 ust. 1 nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia. W tej sytuacji, z podanych wyżej powodów, Sąd orzekł jedynie o niezgodności z prawem uchwały Rady Gminy [...] z [...], nr [...], w sprawie powołania J. M. na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w B. na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1990 r. o samorządzie terytorialnym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt 2 wyroku znajduje oparcie w art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.