II SA/Op 341/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. po rozpoznaniu w dniu 14 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 23 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów na skutek wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. A Spółka z o.o. z siedzibą w [...], złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 23 maja 2018 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia 6 kwietnia 2018 r., nr [...] o nałożeniu na A Spółkę z o.o. z siedzibą w [...], dokumentów o jakich mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca wraz ze skargą złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Spółka wskazała, że nie zachodzą przesłanki wykluczające orzeczenie wstrzymania wykonania postanowienia. Podała, że wykonanie zaskarżonego postanowienia wyrządzi znaczną szkodę (konieczność wykonania kosztownych prac projektowych oraz uzyskiwania zaświadczeń, które nie są w ogóle potrzebne, wobec braku konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę dla wykonanych przez skarżącą robót budowlanych). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z powyższego przepisu wynika, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu tymczasowe ukształtowanie stosunków. W szczególności, ta tymczasowa ochrona następuje do czasu rozpoznania skargi przez sąd, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 61 § 6 P.p.s.a., wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci bowiem moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1) bądź z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Wskazane wyżej ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, zwłaszcza że art. 61 § 3 P.p.s.a. zawiera ich kompletne wyliczenie. Powtórzyć przyjdzie, że przesłankami tymi jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnienia wymaga, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, dostępne - podobnie jak i pozostałe powołane poniżej orzeczenia - na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zatem, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II GZ 336/15 oraz z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 599/15, wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, że przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy wiązać z sytuacją, która może powstać gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Przedmiotem wstrzymania mogą być zatem jedynie takie akty lub czynności, które wywołują skutki materialnoprawne i nadają się do wykonania (wymagają wykonania), przy czym przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. postanowienia NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 696/16 i z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 363/16). Dodatkowo, z przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na wnioskodawcy. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bowiem jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 14 lipca 2010 r. (sygn. akt II GSK 779/10, publ. LEX nr 673837) obowiązek wykazania okoliczności stanowiących podstawę wstrzymania wykonania decyzji spoczywa na wnioskodawcy. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności odzwierciedlających możliwość zajścia zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., a brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia pozytywną dla strony ocenę takiego wniosku. W innym orzeczeniu NSA stwierdził, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności należy poprzedzić analizą przedstawionego przez wnioskodawcę uzasadnienia pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. Ocena ta jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku. Powinna być spójna i odnosząca się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. Należy co najmniej uprawdopodobnić wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2011 r., sygn. akt II FZ 720/10, publ. Gazeta Prawna 2011/44/16). Brak uzasadnienia wniosku, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. uniemożliwia sądowi dokonanie oceny merytorycznej takiego wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1843/10, publ. LEX nr 707841). Jak już zostało podniesione, w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest postanowienie dotyczące nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Z uzasadnienia wniosku nie wynika jednak w sposób konkretny jaki wpływ na sytuację skarżącej będzie miało wykonanie zaskarżonego postanowienia. Ogranicza się ono bowiem tylko do gołosłownego twierdzenia, że wykonanie zaskarżonego postanowienia wyrządzi znaczną szkodę, tj. "konieczność wykonania kosztownych prac projektowych oraz uzyskiwania zaświadczeń, które nie są w ogóle potrzebne, wobec braku konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę dla wykonanych przez skarżącą robót budowlanych". Strona wnioskująca nie wykazała, w powiązaniu ze swoją sytuacją majątkową, że wykonanie postanowienia spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Strona skarżąca nie podjęła działań zmierzających do dowiedzenia zaistnienia przesłanek ustawowych warunkujących ochronę tymczasową, szczególnie w kontekście kosztów sporządzenia żądanych dokumentów i ich wpływu na sytuację skarżącej. Nie wskazała nawet jakie koszty musiałaby ponieść w związku z wykonaniem tej dokumentacji. Podniesione przez stronę skarżącą argumenty, należy natomiast zestawić z faktem, że kwestionowane postanowienie zostało wydane w związku z domniemaną samowolą budowlaną, czyli działalnością skarżącej z założenia - wynikłą z jej własnej inicjatywy i podjętej na jej ryzyko. Tym bardziej zatem strona skarżąca powinna podjąć właściwe czynności w celu wykazania przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Tymczasem w ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do udzielenia ochrony na czas trwania postępowania sądowego. Skarżąca nie wykazała, że jeśli postanowienie zostanie wykonana przed wydaniem prawomocnego orzeczenia sądowego, wówczas może nastąpić konkretne wydarzenie, które będzie miało charakter nieodwracalny. Znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków nie sposób także wywodzić na obecnym etapie postępowania z twierdzeń wskazujących – w ocenie pełnomocnika – na zasadność skargi z uwagi na wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ich uwzględnienie wkraczałoby bowiem w merytoryczną ocenę wydanych w sprawie postanowień, co na obecnym etapie postępowania jest niedopuszczalne. Reasumując Sąd zauważa, że niniejsze postępowanie wpadkowe z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest postępowaniem, w którym od skarżącej zależą losy wniosku, gdyż to na niej ciąży obowiązek wykazania, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji, mogłoby to ją narazić na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub/i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (tak m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II GZ 1357/16). Sąd rozpoznając wniosek związany był zatem tym, co w nim zostało wykazane, podniesione oraz jakimi dokumentami zostało to potwierdzone. Przepisy P.p.s.a. w tym przedmiocie nie przewidują po stronie, obowiązku wzywania o jakiekolwiek dokumenty potwierdzające zasadność żądania wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. W oparciu o przedstawione przez skarżącą argumenty, a także akta sprawy Sąd stwierdza, że nie był w stanie ustalić czy i w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie na sytuację ekonomiczno-gospodarczą strony, a zatem, czy sytuacja ta w związku z koniecznością przedłożenia stosownych dokumentów uprawdopodabnia powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wobec powyższego, mając na uwadze wszystkie podniesione okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu działając na podstawie powołanego wyżej art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, co orzekł jak w sentencji.