II SA/Op 359/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku J. C. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący J. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia. Następnie J. C., pismem z dnia 14 lipca 2017 r., skierowanym do Sądu za pośrednictwem organu, wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. W uzasadnienia tego wniosku wskazał bowiem jedynie, że wykonanie decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zaznaczył także, że decyzja o zakazie prowadzenia A nie była związana z naruszeniem zasad bezpieczeństwa czy innych uchybień zagrażających bezpieczeństwu szkolonych osób, a dotyczyła uprawnień osoby prowadzącej zajęcia z pierwszej pomocy medycznej. W odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 23 sierpnia 2017 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu 30 sierpnia 2017 r., ustanowiony przez skarżącego w sprawie pełnomocnik, adwokat A. R., uzupełniła skargę, ale nie wypowiedziała się w nim do wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Przywołane powyżej przepisy wskazują, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej ma charakter szczególny, przy czym przesłanki przewidziane w cytowanym przepisie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, zwłaszcza, że art. 61 § 3 P.p.s.a. zawiera ich wyliczenie kompletne. Przesłankami uzasadniającymi zastosowanie przez sąd tej instytucji procesowej jest, jak podano, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśnia się, że w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe powołane poniżej orzeczenia). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zatem, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (por. postanowienia NSA z 16 września 2015 r., sygn. akt II GZ 336/15 i z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 599/15). Ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek opisanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Zagadnienie to było rozważane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten przyjmował między innymi, że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Brak przy tym podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14). W innym orzeczeniu NSA podniósł, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd uzasadniający oddalenie wniosku (por. postanowienie z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1399/14). NSA wywodził też, że to w interesie skarżącego leży takie sformułowanie wniosku, by był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń. Również w jego interesie leży poparcie tychże twierdzeń stosownymi dokumentami; sąd musi mieć wiedzę o okolicznościach uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji oraz mieć możliwość zweryfikowania tejże wiedzy. Uprawdopodobnienie okoliczności nie oznacza gołosłownego stwierdzenia przez podmiot na nią się powołujący, że okoliczność ta istnieje (por. postanowienie NSA z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II FZ 1419/14). Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku, nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie, do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności, P.p.s.a. nie przewiduje, jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy, możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego (por. postanowienie NSA z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 268/14). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawione powyżej poglądy oraz stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GZ 455/12, w którym wskazano, że "postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy." Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał zarówno istnienia po jego stronie przesłanek, na jakich opiera swój wniosek, jak też nie przedstawił żadnych okoliczności czy dokumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Jak natomiast trafnie wywodzono w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r. (sygn. akt II FZ 70/16): "Bez wątpienia uzasadnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie jest zwrócenie się do sądu z samym żądaniem wstrzymania". Z kolei, w literaturze przedmiotu przyjęto (patrz: Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, LexisNexis - Wydanie 3, Warszawa 2008 r., s. 219), że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji strona nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 P.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku. Od zasady tej dopuszczalne są wyjątki, usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami sprawy. Przykładowo, jeżeli z treści skargi sporządzonej przez stronę działającą bez adwokata lub radcy prawnego pośrednio da się wyprowadzić - choćby w jakimś fragmencie - uzasadnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, to - mając na względzie postanowienia zawarte w art. 6 P.p.s.a. - należałoby się zastanowić, czy nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 49 § 1 P.p.s.a., i wezwać skarżącego do uzupełnienia braków wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Dodać jeszcze przyjdzie, że w piśmiennictwie słusznie wskazuje się, iż sąd administracyjny, rozpoznając wniosek, bierze pod uwagę nie tylko okoliczności w nim wskazane, ale też wszelkie okoliczności i dokumenty znane sądowi z urzędu (tak: M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 338). Sąd, analizując akta sprawy, nie dostrzegł z urzędu przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ani też jakichkolwiek okoliczności uzasadniających - w drodze wyjątku - zastosowanie art. 49 § P.p.s.a. W świetle powyższego, w realiach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że skarżący, reprezentowany obecnie przez fachowego pełnomocnika, nie wykazał zarówno istnienia po jego stronie przesłanek, na jakich opiera swój wniosek, jak też nie przedstawił żadnych okoliczności ani dokumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Fakt natomiast korzystania z usług zawodowego pełnomocnika wyłącza możliwość zastosowania przepisu art. 6 P.p.s.a., zgodnie, z którym sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń, co do czynności procesowych i skutkach ich zaniedbań. Nie było zatem podstaw do wzywania strony skarżącej o wykazanie w odpowiedni sposób przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Samo natomiast przywołanie przez skarżącego sformułowanych w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, nie świadczy o ich zaistnieniu. Nieprzedstawienie konkretnych, popartych stosownymi dokumentami, informacji w celu wykazania prawdopodobieństwa wystąpienia w stosunku do skarżącego, zarówno przez niego samego jak i umocowanego przez niego adwokata z wyboru, uniemożliwiło Sądowi pełną ocenę jego sytuacji w kontekście wymogów stawianych w art. 61 § 3 P.p.s.a. W tej sytuacji Sąd nie miał podstaw by przyjąć, że wykonanie zaskarżonej decyzji może wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Odnośnie tego, że obowiązek przedstawienia sądowi odpowiednich informacji i dokumentów mających na celu wykazanie zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, obciąża wnioskodawcę, wypowiedział się też NSA w postanowieniu z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GZ 46/10, gdzie w uzasadnieniu stwierdził: "Sąd musi mieć wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy co do tego, że okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie. Dostarczenie tej wiedzy poprzez przedstawienie Sądowi I instancji odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę." Powyższy pogląd, zdaniem tut. Sądu, należy podzielić. Podkreślić też należy, że w ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, gdyż przesłanki umożliwiające wstrzymanie decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym określone w art. 61 § 3 P.p.s.a., nie odwołują się w żaden sposób do merytorycznej zasadności działań podjętych w toku postępowania administracyjnego. Wobec tego Sąd, działając na zasadzie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.