II SA/Op 404/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2012 r. na rozprawie wniosków: M. K., D. B., E. N.-J., K. K., J. W., K. Z., D. K., J. P. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Gminy Kędzierzyn-Koźle na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 26 czerwca 2012 r., nr NK.III.4131.1.57.2012.IM w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej postanawia: odmówić dopuszczenia wnioskodawców do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Gminę Kędzierzyn-Koźle jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 26 czerwca 2012 r., nr NK.III.4131.1.57.2012.IM, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 17 maja 2012 r., Nr XXII/287/12, w sprawie likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej nr 13 dla mniejszości niemieckiej w Kędzierzynie-Koźlu. Zaskarżony akt podjęty został na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W dniu 9 lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wpłynęło pismo A, datowane na dzień 6 lipca 2012 r., oraz pisma M. K., D. B., E. N.-J., K. K., J. W., K. Z., D. K. i J. P. - z dnia 4 lipca 2009 r., zawierające oświadczenia wnoszących je podmiotów, złożone na podstawie art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o zgłoszeniu udziału w charakterze uczestników postępowania w sprawie ze skargi Gminy Kędzierzyn-Koźle na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 26 czerwca 2012 r., nr NK.III.4131.1.57.2012.IM. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lipca 2012 r. powyższe pisma przesłane zostały do Wojewody Opolskiego wraz z informacją o obowiązku ich odesłania do Sądu wraz ze skargą Gminy Kędzierzyn-Koźle. Skarga Gminy Kędzierzyn-Koźle na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 26 czerwca 2012 r., nr NK.III.4131.1.57.2012.IM, wniesiona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu za pośrednictwem Wojewody Opolskiego w dniu 6 sierpnia 2012 r. Wraz ze skargę Wojewoda Opolski przekazał do Sądu przesłane mu wcześniej pisma, złożone w trybie art. 33 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. Prezes A cofnęła wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie, natomiast obecni: E. N., J. W., K. Z. i D. K. podtrzymali swoje wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wnioski M. K., D. B., E. N.-J., K. K., J. W., K. Z., D. K. i J. P. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, nie mogły być uwzględnione. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jest uczestnikiem postępowania sądowego, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (§ 1). Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (§ 2). Dostrzec trzeba, że we wskazanych regulacjach ustawodawca wiąże udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania z wcześniejszym prowadzeniem postępowania administracyjnego. Zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym należy się zgodzić, w świetle art. 33 § 2 P.p.s.a. dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 K.p.a. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowanie administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 P.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się tym samym odnosić do postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OZ 301/09, postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 623/10, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 541/11, umieszczone na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, wydane na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, które jest aktem administracyjnym podejmowanym w trybie nadzoru nad działalnością organów gminy. Wprawdzie procedura wydawania rozstrzygnięć nadzorczych nie jest wyczerpująco uregulowana w przepisach ustawy o samorządzie gminnym i na zasadzie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do postępowania takiego odpowiednio należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak przy odpowiednim stosowaniu tych przepisów należy zwrócić uwagę na szczególny charakter postępowania nadzorczego, które nie jest postępowaniem administracyjnym w konkretnej, indywidualnej sprawie. W postępowaniu tym organ nadzoru posiada bowiem kompetencje do badania legalności uchwał organów gminy. Postępowanie nadzorcze nie jest zatem postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 K.p.a. W orzecznictwie sądowym, powoływanym w literaturze przedmiotu, wskazuje się, że z zasady odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a., na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną. Jego przedmiotem nie jest werdykt, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy. Stosowanie odpowiednio przepisów K.p.a. należy zatem rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 447/06 - umieszczony na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; powołany także w komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym - A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Warszawa 2010 r., s. 699). Nie daje ono natomiast podstaw do przyjęcia, że postępowanie nadzorcze jest postępowaniem administracyjnym. Dominuje ponadto pogląd, że postępowanie nadzorcze w trybie art. 91 ustawy samorządzie gminnym toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz organu jednostki samorządu terytorialnego, podlegającego temu nadzorowi. Zaakcentować należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organ nadzoru wszczyna z urzędu, a ewentualne interwencje osób trzecich mogą być przez ten organ traktowane co najwyżej jako "sygnał w sprawie". Ocena, czy uchwała wymaga wzruszenia, jest wyłączną domeną tegoż organu, natomiast postępowanie w tego rodzaju sprawach może być prowadzone tylko z urzędu (por. G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki op. cit., s. 698). Oznacza to, że osoby trzecie nie mogą być uczestnikami tego postępowania. Dotyczy ono oceny legalności działania organu gminy i wobec tego tylko ten organ może być jego stroną, natomiast osoby fizyczne i osoby prawne, mogą kwestionować legalność uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe znajduje uzasadnienie także w regulacji art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzoru uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Uregulowania zawarte w tym przepisie wyłączają zatem dopuszczalność wniesienia do sądu skargi na akt nadzorczy przez inne podmioty, niż wskazane w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji, tylko gmina (związek międzygminny) i organ nadzoru będą stroną postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego na skutek skargi wniesionej na akt nadzoru, na podstawie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro stroną postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie organ jednostki samorządu terytorialnego, który wydał akt objęty tym postępowaniem, a legitymacja do wniesienia skargi na akt nadzorczy, zgodnie z art. 98 tej ustawy przysługuje gminie, to przyjąć należy, że za stronę postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być uznana osoba fizyczna lub prawna. Brak jest podstaw prawnych do przystąpienia takiej osoby do postępowania sądowoadministracyjnego, jako uczestnik postępowania na prawach strony, tylko dlatego, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest dla niej korzystne i jest ona zainteresowana utrzymaniem go w mocy. Wskazać trzeba, że dla osób, których interes prawny został naruszony uchwałą objętą rozstrzygnięciem nadzorczym, instytucja dochodzenia ochrony tego interesu prawnego przewidziana została w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, umożliwiającym bezpośrednie zaskarżenie takiego aktu do sądu. Ponadto, jak już wcześniej podano, postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem administracyjnym, a przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. umożliwia dopuszczenie do udziału w postępowaniu innych, poza skarżącym, uczestników jedynie wtedy, gdy wniesienie skargi jest poprzedzone postępowaniem administracyjnym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi zatem odnosić się do postępowania administracyjnego. Z powyższych względów, brak było podstaw do dopuszczenia M. K., D. B., E. N.-J., K. K., J. W., K. Z., D. K. oraz J. P., na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., jako uczestników, do udziału w postępowaniu wszczętym skargą Gminy Kędzierzyn-Koźle na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego, i nie zachodziła potrzeba dokonywania przez Sąd oceny, czy ich interes prawny został naruszony postanowieniami uchwały, czy też nie. Nie ma bowiem podstaw do uznania bezpośredniego związku między sferą praw i obowiązków tych osób, a zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Ewentualne uprawnienie wnioskodawców do wniesienia skargi na uchwałę, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, pozostaje natomiast poza zakresem niniejszej sprawy (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 79/12 i postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OZ 316/12, umieszczone na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia. Końcowo wyjaśnienia wymaga, że Sąd nie badał kwestii związanej z możliwością dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu A, z uwagi na skuteczne cofnięcie wniosku w tym zakresie.