II SA/Op 419/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skarg J. M. i Z. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargi. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 134 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 15 maja 2012 r., nr [...], ustalającej na rzecz W. i J. H. warunki zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta Opola została doręczona pełnomocnikowi inwestorów w dniu 16 maja 2012 r., a pozostałym stronom postępowania w dniach 21, 22 i 29 maja 2012 r., natomiast J. M. w dniu 30 maja 2012 r. do rąk żony – E. M. Od tej decyzji J. M. wniósł odwołanie datowane na dzień 27 maja 2012 r., składając je w kancelarii Urzędu Miasta Opola w dniu 28 maja 2012 r. Kolegium podało, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie służy stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji i wnosi się je w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). Stosownie do treści art. 109 K.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Organ zwrócił uwagę na doniosłość czynności procesowej doręczenia i skutki prawne z nim związane. Wskazał, że od tej daty wydana decyzja wiąże stronę i organ, a także biegną od niej terminy procesowe lub materialne. Ponadto podniósł, że w sytuacji wielości stron postępowania, na skutek doręczenia decyzji chociażby jednej z nich następuje wejście decyzji do obrotu prawnego. Organ przyjął, że decyzja ustalająca warunki zabudowy na rzecz W. i J. H. została skutecznie doręczona wszystkim stronom postępowania, w tym J. M. została doręczona w dniu 30 maja 2012 r. Organ podkreślił, że w aktach sprawy brak jest protokołu lub adnotacji potwierdzającej ewentualne ustne ogłoszenie decyzji J. M. Tym samym dopiero doręczenie spowodowało, że w stosunku do niego decyzja ta weszła do obrotu prawnego od dnia 30 maja 2012 r. i wywołuje skutki prawne. Wobec pozostałych stron nastąpiło to w dniu doręczenia im rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w chwili kiedy J. M. pisał i składał odwołanie od decyzji z dnia 15 maja 2012 r., akt ten w stosunku do niego nie obowiązywał w obrocie prawnym, stąd w dniu 28 maja 2012 r. nie mogło nastąpić skuteczne wniesienie odwołania. Organ stanął na stanowisku, że odwołanie przysługuje od decyzji i jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego w stosunku do strony, która wywodzi z tego skutek prawny, a więc nie nastąpiło doręczenie lub ogłoszenie stronie wydanej decyzji. Na powyższe postanowienie J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie swego interesu prawnego i naruszenie art. 134 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący podniósł, że w sytuacji wielości stron postępowania, doręczenie decyzji jednej stronie powoduje wejście jej do obrotu prawnego, co uprawniało do złożenia odwołania od decyzji istniejącej w porządku prawnym. Skarżący wywiódł, że rozpoznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania wniesionego w takich warunkach nie naruszyłoby prawa, gdyż byt decyzji był pewny, wywoływała ona skutki prawne i wiązała organ oraz strony postępowania. Nie została też naruszona zasada oficjalności, gdyż postępowanie odwoławcze zostało uruchomione na skutek czynności prawnej legitymowanego podmiotu. Zdaniem skarżącego, wniesienie odwołania nie jest powiązane z formalnym faktem doręczenia czy udziału w postępowaniu, stąd nie ma przeszkód, aby strona mogła odwołać się od decyzji, o której powzięła wiadomość w inny sposób niż doręczenie. Sama techniczna czynność, poza skutkiem polegającym na związaniu decyzją jej adresata i organu oraz rozpoczęcia biegu terminu do złożenia środka prawnego, jest bez znaczenia z punktu widzenia możliwości weryfikacji decyzji. Skarżący zakwestionował też trafność poglądu, że prawo do weryfikacji decyzji wiąże się nierozerwalnie z czynnością doręczenia i wskazał, że przedwcześnie złożone odwołanie również należałoby uznać za nieistniejące. Skarga J. M. została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygnaturą akt II SA/Op 419/12. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2012 r., nr [...], skargę - zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/Op 420/12 - wniósł również Z. Z. Skarga ta była jednobrzmiąca ze skargą J. M., z tym, że skarżący dodatkowo wyjaśnił, iż w dniu 26 maja 2012 r. na zebraniu wspólnoty mieszkańców budynku zapoznano się z treścią decyzji i zobowiązano J. M. do napisania odwołania. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zarządził połączenie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw oznaczonych sygn. II SA/Op 419/12 i II SA/Op 420/12 i prowadzenia ich dalej pod sygn. II SA/Op 419/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.). W razie niestwierdzenia powyższych okoliczności, skarga ulega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 35 § 1 P.p.s.a., pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Natomiast na zasadzie art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W świetle powyższego, przystępując do rozpoznawania wniesionej skargi, sąd administracyjny zobligowany jest każdorazowo do dokonania w pierwszym rzędzie jej oceny pod względem podmiotowym, poprzez ustalenie, czy wnoszący skargę posiada legitymację skargową, tj. czy posiada interes prawny we wniesieniu skargi na konkretny akt lub czynność organu administracji publicznej. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że akt lub czynność zaskarżona przez wnoszącego skargę musi dotyczyć jego interesu prawnego naruszonego przez działanie niezgodne z prawem. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie chroniony interes prawny, przesądza przepis prawa zawarty w ustawach materialnoprawnych, procesowych lub ustrojowych. Legitymacja do złożenia skargi uzależniona jest od wykazania związku między przepisem prawa a zaskarżonym działaniem organu Związek ten musi być przy tym bezpośredni w tym znaczeniu, że zaskarżone działanie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wnoszącego skargę (B. Adamiak, K. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 701-702). Należy zaakcentować, że interes prawny jest kategorią ściśle związaną z przedmiotem postępowania, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie, a to ze względu na fakt, że dotyczy sfery normatywnej mającej swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy. Tak rozumianemu interesowi prawnemu przeciwstawić należy interes faktyczny, który zachodzi w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże brak jest normy prawnej mogącej stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. W konsekwencji, stwierdzenie braku związku zaskarżonego działania organu z interesem skarżącego prowadzi do stwierdzenia, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego i nie należy do kręgu podmiotów wskazanego w art. 50 § 1 P.p.s.a., co powoduje oddalenie skargi w wyroku (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 292). Rozpatrując w powyższym kontekście skargę wniesioną przez Z. Z., od razu zauważyć należy, że skarga dotyczy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, działającego jako organ drugiej instancji, wydanego w trybie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Postanowieniem tym rozstrzygnięto o niedopuszczalności odwołania, które nie zostało wniesione przez skarżącego Z. Z., ale przez innego uczestnika postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu – J. M.. Zgodnie z dyspozycją art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu dodać przyjdzie, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w zakresie oceny legalności kontrolowanego aktu Sąd nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na tle ostatnio przywołanego przepisu podkreślić należy, że Sąd nie może wkraczać w inną sprawę niż ta, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanych w nim decyzji administracyjnych zaskarżonych daną skargą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 21/07, LEX nr 437521). W rozpoznawanym przypadku "granice sprawy" określa treść wydanego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania J. M. Zaskarżone postanowienie jest wynikiem dokonania przez organ odwoławczy wstępnej oceny odwołania wniesionego przez J. M. pod kątem jego dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione skutecznie, tj. w ustawowym terminie, przez stronę postępowania oraz że nie występują inne przesłanki wskazujące na jego niedopuszczalność, organ odwoławczy może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania. W przypadku natomiast stwierdzenia zaistnienia którejś z tych przesłanek zobowiązany jest zakończyć postępowanie postanowieniem o charakterze jedynie procesowym. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu ma zatem charakter proceduralny i związane jest wyłącznie z prawną oceną zachowania J. M. jako strony w postępowaniu głównym, korzystającej z przysługującego jej prawa wniesienia odwołania. Tymczasem, omówione wyżej oparcie legitymacji do wniesienia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że zaskarżone przez Z. Z. postanowienie musiałoby dotyczyć jego własnego interesu prawnego. Powtórzyć raz jeszcze przyjdzie, że o tym, czy dany podmiot ma w danej sprawie własny interes prawny, przesądza konkretny przepis prawa i jego bezpośredni związek z zaskarżonym postanowieniem, co ma miejsce wówczas, gdy zaskarżone postanowienie kształtuje indywidualne prawa lub obowiązki wnoszącego skargę. W ocenie Sądu, nie sposób doszukać się przepisu prawa, z którym zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 czerwca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez J. M. pozostawałoby we wspomnianym wyżej bezpośrednim związku w zakresie dotyczącym skarżącego Z. Z. Zaskarżone postanowienie Kolegium nie kształtuje bowiem sfery prawnej (uprawnień lub obowiązków) Z. Z. W niniejszej sprawie nie można też upatrywać istnienia po stronie skarżącego Z. Z. interesu prawnego, wywodząc go z faktu bycia stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu. Skarżący jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia odwołania wniesionego przez J. M., ale w tej sprawie ma wyłącznie interes faktyczny. Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że w świetle art. 50 § 1 P. p. s. a. Z. Z. nie posiada legitymacji czynnej do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej na postanowienie o niedopuszczalności odwołania, które nie było wniesione przez niego i w konsekwencji jego skarga podlegała oddaleniu przez Sąd, jako wniesiona przez podmiot nieuprawniony. Przechodząc do rozpoznania skargi J. M. należy natomiast wskazać, że sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew podniesionym przez skarżącego zarzutom, orzeczenie organu odwoławczego jest prawidłowe. Na gruncie procedury administracyjnej ustawodawca przyjął dwuinstancyjność postępowania jako jedną z naczelnych zasad, określoną w art. 15 K.p.a. W związku z tym, we wszczętym postępowaniu administracyjnym sprawy rozpatrywane są dwukrotnie, a mianowicie przez organ pierwszej instancji, a następnie – jeżeli rozstrzygnięcie tego organu zostanie zaskarżone – w ramach kontroli instancyjnej dokonywanej przez organ odwoławczy. Postępowanie administracyjne charakteryzuje pisemność i orzeczenia są wydawane przez organ na piśmie, w tym również w formie dokumentu elektronicznego, a jedynie wyjątkowo, gdy ustawa tak stanowi, treść decyzji administracyjnych może być ogłaszana stronom przez organ ustnie. Z przyjętą przez organ formą rozstrzygnięcia związany jest tryb zaskarżenia decyzji. W myśl art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie służy stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 109 K.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (§ 1); może być też ona ogłoszona stronom ustnie w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 K.p.a., tj. gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie (§ 2). Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Z kolei, zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia stronie. Podstawową regułą, która umożliwia stronie zapoznanie się z treścią wydanej przez organ decyzji jest doręczenie decyzji stronie. Wyjątkiem natomiast - możliwość zakomunikowania stronie decyzji ustnie przez organ. Doręczenie decyzji ma zatem zasadnicze znaczenie dla dalszego toku postępowania, gdyż od tego momentu decyzja ta wiąże organ, który ją wydał (art. 110 K.p.a.), natomiast dla strony rozpoczyna się bieg terminu do złożenia odwołania. W związku z tym wniesienie przez stronę odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności, tj. przed doręczeniem decyzji, jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych jakie ustawa wiąże z zaskarżaniem orzeczeń. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2008 r., I OSK 831/07; wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2010 r., I SA/Kr 580/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2007 r., IV SA/Wa 1899/06). Przenosząc powyższe uregulowania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu jest zgodne z prawem. Zasadnie organ przyjął, że doręczenie skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 15 maja 2012 r. nastąpiło dopiero w dniu 30 maja 2012 r. Skarżący nie kwestionuje skuteczności tego doręczenia. Brak jest też podstaw aby uznać, że nastąpiło ogłoszenie skarżącemu decyzji w trybie art. 109 § 2 K.p.a. Ogłoszenia przewidzianego w tym przepisie nie można utożsamiać z odczytaniem treści decyzji przez innego uczestnika postępowania na zebraniu członków wspólnoty mieszkaniowej. Nie ma oparcia w przepisach procedury administracyjnej stanowisko skarżącego, że wniesienie środka odwoławczego nie jest powiązane z formalnym faktem doręczenia czy udziałem w postępowaniu. Wręcz przeciwnie, z treści art. 129 § 2 K.p.a. w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wynika, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W przepisie tym ustawodawca wyraźnie określił moment, od którego otwiera się dla strony możliwość złożenia odwołania. Decydujące i prawnie doniosłe znaczenie ma dzień doręczenia decyzji stronie. Przepis ten ma zastosowanie uniwersalne, zarówno w sytuacji, gdy w postępowaniu występuje tylko jedna strona, jak i w przypadku wielości stron. Wynika z niego dla poszczególnych uczestników postępowania jednolita reguła w zakresie możliwości uruchomienia kontroli instancyjnej, dotycząca czasu, w jakim dopuszczalne jest skorzystanie z uprawnienia do wniesienia odwołania. Czternastodniowy termin, jednakowy dla poszczególnych stron postępowania, można precyzyjnie zindywidualizować w odniesieniu do każdej z nich. Rozpoczyna on bieg od doręczenia decyzji poszczególnym uczestnikom postępowania. Odmienna wykładnia powołanego przepisu nie jest ani możliwa, ani uzasadniona. Zawarte w skardze rozważania, związane z bytem prawnym decyzji i dotyczące rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od momentu wejścia decyzji do porządku prawnego poprzez doręczenie decyzji którejkolwiek ze stron postępowania, po pierwsze - nie uwzględniają rozwiązań normatywnych i wynikają z takiego odczytania art. 129 § 2 K.p.a., które pomija część przepisu stanowiącą, że bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się "od dnia doręczenia decyzji stronie", a po wtóre powodują, że określony w tym przepisie czternastodniowy termin zostałby bezpodstawnie wydłużony. Wskazać trzeba, że w sytuacjach szczególnych ustawodawca nakazuje liczyć bieg terminu do dokonania określonych czynności w postępowaniu administracyjnym nie od dnia doręczenia decyzji, lecz od dnia uzyskania przez stronę wiadomości o jej wydaniu. Ma to miejsce np. przy wznowieniu postępowania, w odniesieniu do strony, która została pominięta przez organ i bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 148 § 2 K.p.a.). Postępowanie wznowieniowe jest jednak postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym i rozwiązanie przewidziane w art. 148 § 2 K.p.a. odnosi się wyłącznie do tego postępowania, a zatem nie może być przenoszone na grunt postępowania zwykłego. Podkreślić jeszcze raz trzeba, że omawiana norma, zawarta w art. 129 § 2 K.p.a., dotyczy wyłącznie terminu do wniesienia odwołania, a nie związania strony wydaną decyzją. Wynikające z art. 110 K.p.a. związanie organu treścią decyzji oznacza, że od dnia doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron decyzja funkcjonuje w porządku prawnym i do dnia, w którym upływa termin złożenia odwołania przez strony, organ nie może dokonywać jakichkolwiek czynności w rozstrzygniętej sprawie, polegających na uchyleniu tej decyzji, jej zmianie albo wydaniu nowej decyzji w tej sprawie. Zasada ta gwarantuje stronie, że przedmiotem postępowania odwoławczego będzie decyzja o takiej a nie innej treści. W rozpoznawanej sprawie nie ma zatem znaczenia prawnego okoliczność, że innym osobom, będącym stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy, doręczona już została decyzja oraz że skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji i o jej treści wcześniej, tj. przed datą, w której został skutecznie doręczony egzemplarz decyzji przeznaczony dla niego. Skoro w dniu złożenia odwołania w organie pierwszej instancji nie nastąpiło doręczenie decyzji, to termin do wniesienia przez skarżącego odwołania rozpoczął bieg od jej doręczenia. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do zarzucanego naruszenia art. 134 K.p.a. Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.