II SA/Op 44/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie powołania zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Rady Miejskiej w Z. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 roku - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2004 roku, Nr 161, poz. 1688 ze zm.) Rada Miejska w Z. powołała D. W. na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego (dalej jako: USC) w Z. W dniu 21 grudnia 2007 r. Wojewoda [...] złożył, za pośrednictwem Gminy [...], skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...], nr [...], z powodu istotnego naruszenia prawa, a to art. 3a ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza prawo, bowiem narusza dodany ustawą z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 122, poz. 1020) przepis art. 3a ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.), który nakładał na organy samorządowe obowiązek przeprowadzenia konkursów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze stanowiska urzędnicze. Zdaniem organu nadzoru stanowisko zastępcy kierownika USC, zgodnie z wykazem stanowisk pracowniczych zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 146 poz. 1233 ze zm.), należy do kierowniczych stanowisk urzędniczych. Jest on także zatrudniony na podstawie mianowania bądź umowy o pracę, ponieważ art. 2 pkt. 1 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych zawiera zamknięty katalog stanowisk, na których zatrudnienie następuje na podstawie wyboru i powołania, a wśród wymienionych w powyższych przepisach stanowisk urzędniczych brak jest stanowiska zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego. W związku z powyższym powierzenie stanowiska zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania konkursowego. Na stanowisko zastępcy Kierownika USC w Z. powołano natomiast pracownika zatrudnionego już w Urzędzie Miejskim w Z., bez zachowania procedury przewidzianej w ustawie o pracownikach samorządowych tj. w drodze konkursu. Powierzenie pełnienia funkcji zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Z., pracownikowi zatrudnionemu już w Urzędzie Miejski, który pełni w/w funkcję w ramach dodatkowych obowiązków pracowniczych należy ocenić jako działanie z pominięciem procedury otwartego i konkurencyjnego naboru, o którym mowa w art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych. Podjęcie zaś uchwały w sprawie powołania zastępcy Kierownika Urzędu stanu Cywilnego w Z. oznacza, że stanowisko takie zostało utworzone i faktycznie funkcjonuje w strukturze organizacyjnej Urzędu. Naruszenie zatem wymogu przeprowadzenia postępowania konkursowego, zdaniem Wojewody winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę (uchwała Rady Miejskiej w Z. z dnia 22 stycznia 2008r., Nr [...]) Rada Miejska w Z. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, iż zaskarżona uchwała nie narusza art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych z dnia 22 marca 1990 r., albowiem nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przepis ten dotyczy tylko zatrudnienia na wolnych stanowiskach urzędniczych i dotyczy kandydatów nowozatrudnionych, nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w strukturze organizacyjnej Urzędu Miejskiego nie przewiduje się stanowiska zastępcy Kierownika USC. Organ argumentował nadto, że nieetatowy zastępca kierownika USC powołany został celem zapewnienia sprawnego funkcjonowania Urzędu Stanu Cywilnego podczas nieobecności Kierownika USC. Zastępcą Kierownika USC został pracownik, który zatrudniony jest w Urzędzie Miejskim w Z. w Referacie Spraw Obywatelskich i Obrony Cywilnej od 1 sierpnia 2004r., którego zakres czynności po podjętej uchwale został zwiększony o pełnienie funkcji zastępcy Kierownika USC w czasie nieobecności Kierownika USC, a zatem powołanie mogło się odbyć bez przeprowadzenia otwartego i konkurencyjnego naboru zewnętrznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej ( § 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie w/w terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego. Jeżeli natomiast nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu jednego roku od dnia jej powzięcia, a istnieją przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym). Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...] i on też, nie korzystając uprzednio z drogi sięgania po rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy, zakwestionował w trybie art. 93 ust 1 tej, ustawy w drodze skargi do sądu administracyjnego, zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...], nr [...], w sprawie powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Z. Podstawę prawną powyższej uchwały stanowił art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 roku - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2004 roku, Nr 161, poz. 1688). Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż narusza ona w sposób istotny prawo. Na wstępie zauważyć należy, że sprawy związane z rejestracją urodzeń, małżeństw oraz zgonów, a także sprawy dotyczące innych zdarzeń, które mają wpływ na stan cywilny osób reguluje ustawa z dnia 29 września 1986 roku - Prawo o aktach stanu cywilnego. Stosownie do treści art. 4 tej ustawy akty stanu cywilnego stanowią wyłączny dowód zdarzeń w nich stwierdzonych; ich niezgodność z prawdą może być udowodniona jedynie w postępowaniu sądowym. Czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego mają niezwykle istotne znaczenie i stąd też winny być dokonywane przez osoby spełniające ustawowe wymogi oraz posiadające kwalifikacje przewidziane przez ustawodawcę . W myśl art. 6 ust. 1 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego lub jego zastępca (zastępcy). Zgodnie z ust. 2 art. 6 tej ustawy kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent). Rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców) - art. 6 ust. 3 powołanej ustawy. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, iż kierownik urzędu stanu cywilnego, jak również i jego zastępca jest powoływany przez radę gminy, co nie oznacza jednak, iż stosunek pracy z taką osobą jest nawiązywany na podstawie powołania. Ten rodzaj zatrudnienia jest bowiem zarezerwowany wyłącznie dla zamkniętej grupy pracowników samorządowych, wymienionych taksatywnie w art. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 powołanej ustawy pracownicy samorządowi są zatrudniani: 1) na podstawie wyboru wójt (burmistrz lub prezydent miasta), 2) na podstawie mianowania: pracownicy zatrudniani na stanowiskach pracy określonych w statucie gminy bądź związku międzygminnego, 3) na podstawie powołania: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sekretarz gminy, sekretarz powiatu, skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), skarbnik powiatu (główny księgowy budżetu powiatu), skarbnik województwa (główny księgowy budżetu województwa) oraz 4) na podstawie umowy o pracę: pozostali pracownicy samorządowi. Z jednoznacznego brzmienia tego przepisu wynika, że krąg osób zatrudnianych na podstawie powołania nie może być poszerzony na podstawie odpowiednich regulacji statutu danej gminy, a stanowiska wskazane w tym przepisie nie mogą być obsadzone na innej, niż powołanie, podstawie prawnej (wyrok SN z 09.04.1997r., I PKN 68/97, OSNP 1998/3/77 ). Należy wobec tego zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2000r. (I PKN 480/99, OSNP 2001/10/349), iż "powołanie" o którym mowa w art. 6 ust. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego jest efektem niedbałego posłużenia się przez ustawodawcę tym sformułowaniem. W doktrynie sytuacja tego typu jest określona jako tzw. "powołanie pozorne", w którym pod nazwą "powołania" kryje się w istocie nawiązanie stosunku pracy na innej podstawie. W efekcie należy uznać, iż kierownik urzędu stanu cywilnego i jego zastępca może być zatrudniony wyłącznie na podstawie umowy o pracę, albo mianowania (jeżeli taka podstawa prawna została w statucie gminy dla takiego stanowiska przewidziana). Uchwała rady gminy o powołaniu kierownika urzędu lub jego zastępcy stanowi wobec tego jedynie upoważnienie dla podmiotu dokonującego odpowiednich czynności z zakresu prawa pracy do zawarcia z powołanym kierownikiem umowy o pracę albo sporządzenia aktu mianowania (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 maja 2007r., sygn. akt III SA/Po 383/07). Jeżeli zatem kierownik urzędu stanu cywilnego, jak i zastępca kierownika USC jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie mianowania (jeżeli tak określono w statucie gminy), bądź na podstawie umowy o pracę, w żadnym zaś razie na podstawie powołania w rozumieniu kodeksu pracy, to do jego zatrudnienia będzie miał w pełni zastosowanie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym stanowiska kierownicze, zatrudnianych na podstawie mianowania lub umowy o pracę (art. 2 pkt 2 i 4) jest otwarty i konkurencyjny, co oznacza, że musi być poprzedzony konkursem, o którym mowa w art. 3a - d ustawy o pracownikach samorządowych. Uchwała Rady Gminy o powołaniu danej osoby na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego stanowi zaś jedynie upoważnienie dla wójta czy burmistrza, czyli podmiotu dokonującego czynności z zakresu prawa pracy, do zawarcia z tak powołanym kierownikiem urzędu stanu cywilnego (zastępcą kierownika) umowy o pracę albo sporządzenia aktu mianowania, jeżeli tak stanowi statut gminy. Na prawidłowość takiego stanowiska wskazuje dodatkowo rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 z późn. zm.), które zalicza zastępcę kierownika USC do stanowisk kierowniczych (zał. 3, II tabela poz. 11). Podobne stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 22 czerwca 2006 r. (III SA/Lu 154/06), w którym utrzymał w mocy rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody [...], stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w J. o powołaniu kierownika USC bez konkursu. Obowiązek przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego oraz zastępcy kierownika USC ma charakter bezwzględny i ustawa w tym zakresie nie przewiduje żadnych wyjątków, które uzasadniałyby odstępstwo od tej zasady. Wymóg przeprowadzenia konkursu będzie, więc miał zastosowanie zarówno dla nowo zatrudnianych kandydatów spoza urzędu gminy, jak i dla kandydatów już w tym urzędzie zatrudnionych. Z treści przepisu art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych nie można wyprowadzać wniosku, że osoby zatrudnione w urzędzie nie podlegają obowiązkowi konkursowemu. Sformułowanie "zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4" użyte w tym przepisie nie oznacza, iż konkurs taki jest wymagany jedynie w przypadku nowego zatrudnienia, czyli dla kandydata spoza urzędu, lecz ma na celu ograniczenie obowiązku przeprowadzenia konkursu jedynie w odniesieniu do pracowników zatrudnianych na podstawie mianowania (art. 2 pkt 2) lub umowy o pracę (art. 2 pkt 4). Skoro zatem zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego należy do osób zatrudnianych w sposób wymieniony w art. 2 pkt 2 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych, czyli w drodze mianowania bądź umowy o pracę, to oczywiste jest, że obsadzenie tego stanowiska musi być poprzedzone otwartym konkursem, przeprowadzanym w trybie art. 3a-d ustawy o pracownikach samorządowych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2007r., sygn. akt: II OSK 1445/07). W niniejszej sprawie powołanie na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Z. odbyło się bez zachowania trybu określonego w przepisie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych. Z tych przyczyn na pełną aprobatę zasługują wywody skargi w zakresie dotyczącym naruszenia prawa przez kwestionowaną uchwałę Rady Miejskiej w Z. i twierdzenie organu nadzoru, iż naruszenie to ze względu na swój charakter jest naruszeniem istotnym. Zgodzić należy się z organem, iż Rada Miejska w Z. nie posiada kompetencji do utworzenia stanowiska urzędniczego w Urzędzie Miejskim. Nie mniej jednak podjęcie uchwały o powołaniu konkretnej osoby na stanowisko zastępcy kierownika USC i powierzenie wykonania tej uchwały Burmistrzowi [...] stworzyło poprzez czynności faktyczne taką sytuację, iż doszło do faktycznego powstania takiego stanowiska. Stanowiskiem kierowniczym jest takie stanowisko, które istnieje w strukturze organizacyjnej urzędu i któremu ustawa przypisuje określony zakres czynności i uprawnień. Za stanowisko urzędnicze uznać należy również stanowisko, które nie figuruje w wykazie stanowisk urzędu (strukturze graficznej stanowisk), ale faktycznie funkcjonuje w urzędzie poprzez przypisanie mu określonego zakresu czynności, zadań i kompetencji, nazwanie go, jak również określenie jego podporządkowania służbowego. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu wolnym stanowiskiem jest zatem stanowisko, które pozostaje nieobsadzone np. z powodu odwołania osoby dotychczas je zajmującej, jak również nowo utworzone. Tym samym nie można podzielić stanowiska strony wyrażonego w odpowiedzi na skargę, iż ze względu na brak w strukturze organizacyjnej urzędu stanowiska Zastępcy Kierownika USC nie zachodziła konieczność naboru na wolne stanowisko, albowiem jak już wcześniej wskazano, powołanie, o jakim mowa w art. 6 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego i nawiązanie stosunku pracy na stanowisku zastępcy kierownika USC poprzedzone musi być przeprowadzeniem konkursu, o jakim mowa w art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, a wymóg ten dotyczy zarówno kandydatów nowozatrudnionych, jak i już pracujących w urzędzie ( zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Go 836/07). Reasumując stwierdzić należy, iż Sąd w pełni podzielił zaprezentowane w skardze stanowisko organu nadzoru odnośnie naruszenia w sposób istotny prawa przez przedmiotową uchwałę. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W tej sytuacji, z podanych wyżej powodów, Sąd stwierdził nieważności z prawem uchwały Rady Miejskiej w Z. z [...], nr [...], w sprawie powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Z., na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt 2 wyroku znajduje oparcie w art. 152 P.p.s.a., zaś w punkcie 3 w art. 200 P.p.s.a.