II SA/Op 442/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nysie na zarządzenie Burmistrza Nysy z dnia 30 kwietnia 2004 r., nr 389/2004 w przedmiocie ustalenia opłat za miejsca grzebalne oraz za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości. Zarządzeniem z 30 kwietnia 2004 r., nr 389/2004, Burmistrz Nysy, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., nr 9, poz. 43 ze zm.) i uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 16 grudnia 1998 r., nr V/24/98, w sprawie powierzenia Zarządowi Miasta i Gminy Nysa uprawnień do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, ustalił wysokość opłat za miejsca grzebalne oraz za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Nysa. Wysokość stawek ustalił w załączniku do zarządzenia, w § 2 zarządzenia wskazał, że nowe stawki obowiązują od dnia 1 maja 2004 r., a z kolei w § 3 zarządzenia postanowił, że podlega ono ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego, w prasie lokalnej oraz w siedzibie Cmentarzy Komunalnych w Nysie. Na powyższe zarządzenie, pismem z 22 października 2019 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł Prokurator Rejonowy w Nysie (dalej też: Prokurator lub skarżący), domagając się stwierdzenia jego nieważności w całości. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił rażące naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), polegające na uznaniu, że zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi Prokurator wywodził, że ustawa o gospodarce komunalnej upoważniła organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uprawnienie to rady mogły powierzyć organom wykonawczym swych jednostek. Art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej ma charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustrojowych gminy i zawiera delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego. Wobec tego zaskarżone zarządzenie również ma charakter prawa miejscowego i wymaga ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym województwa. W ocenie Prokuratora, brak publikacji stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż nie wiąże adresatów zawartych w nim norm i skutkuje jego nieważnością. Ponadto zarządzenie stanowi podstawę do obciążania wszystkich mieszkańców gminy i innych podmiotów opłatami, ma ono charakter zewnętrzny i powinno być traktowane jako akt prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Nysy (dalej również jako organ) wnosił o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność zarzutów. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że stanowisko Prokuratora nie uwzględnia brzmienia przepisu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm. - dalej w skrócie: "u.s.g."), zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, a jedynie w zakresie przepisów porządkowych uprawnienie to przysługuje organowi wykonawczemu gminy. Skoro zaskarżone postanowienie nie należy do przepisów porządkowych i mieści się w dyspozycji art. 40 u.s.g., to nie powinno podlegać obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym. Dalej, powołując się na liczne orzecznictwo wywiódł, że tego rodzaju akty jak akt zaskarżony nie noszą cech aktu prawa miejscowego, a przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi jedynie podstawę do wydania aktu kierownictwa wewnętrznego, skierowanego wyłącznie do podmiotów funkcjonujących w strukturze gminy. Nie posiada on cech generalności i powszechności. Ponadto przepis ten uprawnia też do wyboru sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej, co odnosi się wyłącznie do sfery wewnętrznej gminy. Burmistrz podniósł też, że wprowadzony cennik dotyczy wyłącznie spółki A sp. z o.o. w [...], w której Gmina ma 100% udziałów i nie dotyczy innych podmiotów świadczących usługi cmentarne. Końcowo organ zaznaczył, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane w 2004 r., kiedy to w orzecznictwie jednolicie przyjmowano, że tego rodzaju akty nie należą do grupy aktów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej daje p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało zarządzenie Burmistrza Nysy z 30 kwietnia 2004 r., wydane w sprawie ustalenia wysokości opłat za miejsca grzebalne i za korzystanie z cmentarzy, urządzeń cmentarnych i usług świadczonych przez Zarząd Spółki A Sp. z o.o. w [...], przy czym zarządzeniu temu nie nadano statusu aktu prawa miejscowego (nie przewidziano obowiązku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego). Z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skargę tę wniósł Prokurator Rejonowy w Nysie na zasadzie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740), zgodnie z którym jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia (art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2017 r. - zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zatem, skargę należy uznać za dopuszczalną. Przystępując już do oceny zaskarżonego przez Prokuratora zarządzenia, wskazać przede wszystkim trzeba, że zostało ono wydane na podstawie przepisów cyt. wyżej ustawy o gospodarce komunalnej. Sąd w pierwszej kolejności zajmie stanowisko, co do charakteru zaskarżonego zarządzenia (w szczególności, ustalenia czy stanowi ono akt prawa miejscowego), a co za tym idzie oceny zasadności zarzutu skargi - zaniechania, wbrew ustawowemu wymogowi wynikającemu z ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do zakwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. Zgodnie z jedną linią orzeczniczą tego rodzaju akty nie stanowią aktów prawa miejscowego, a akty o charakterze kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; wyrok NSA z 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/08; wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt OSK 19/06), takie stanowisko prezentuje również Burmistrz Brzegu. W opozycji do powyższego twierdzenia pozostaje drugi nurt orzeczniczy, zgodnie z którym regulacje te stanowią akty o charakterze prawa miejscowego. Akty te mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15; wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10; wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 73/13; wyroki WSA w Gliwicach z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 865/16; z 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/15). Wedle Sądu, do takich właśnie aktów należy zaliczyć kwestionowane przez Prokuratora zarządzenie. Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatem – wbrew stanowisku zajętemu przez organ w odpowiedzi na skargę – nie jest sama administracja. Reguluje on w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych. I tak, wprowadza katalog opłat za miejsca grzebalne (pkt 1 i 2 załącznika do zarządzenia), za zezwolenie na wybudowanie grobu i postawienie pomnika (pkt 3), za wyznaczenie miejsca pod grób (pkt 4) i za korzystanie z pomieszczeń i urządzeń cmentarnych oraz za używanie wody i czasowe zajęcie gruntu związane z wykonywaniem prac murarskich na cmentarzu (pkt 5 i 6), obciążając tymi opłatami w sposób wiążący podmioty zewnętrzne wobec administracji, chcące korzystać z cmentarzy komunalnych. Innymi słowy, zarządzenie to ma charakter generalny - bo zawarte w nim normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto ma ono charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny - bo skierowane jest również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Niezależnie od powyższego wskazać również przyjdzie, że zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia, w formie uchwały rada gminy. Wyjątkowo, przepis art. 42 ust. 2 u.s.g. dopuszcza, w przypadku niecierpiącym zwłoki - który w kontrolowanej sprawie z pewnością nie zachodził - przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. Akty te, w myśl art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlegają obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 cyt. ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Dostrzec jednocześnie należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej rada gminy - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - może powierzyć organowi wykonawczemu danej jednostki samorządu prawo do ustalania opłat i cen albo prawo do określenia sposobu ustalania opłat i cen za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej bądź za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z takiej możliwości skorzystała Rada Miejska w Nysie, ponieważ organ ten uchwałą Nr V/24/98, z dnia 16 grudnia 1998 r., powierzył Zarządowi Miasta i Gminy Nysa uprawnienia do ustalania cen i opłat w tym zakresie. Sąd dysponuje treścią uchwały i zgodnie z jej § 1 Rada powierzyła Zarządowi Miasta i Gminy Nysa swoje uprawnienia, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, w zakresie ustalania cen i opłat oraz o sposobie ustalania cen i opłat za usługi cmentarne. Uchwała ta obowiązywała w dniu podjęcia zaskarżonego zarządzenia, stanowiąc podstawę do podjęcia go przez Burmistrza Nysy. Wprawdzie adresatem upoważnienia Rady Miejskiej był Zarząd Miasta i Gminy, ale wszystkie kompetencje i uprawnienia wykonawczego organu kolegialnego gminy przejął po nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym z 2002 r. jej jednoosobowy organ, czyli w tej sprawie burmistrz. Zgodnie bowiem z art. 11a u.s.g. organami gminy są: rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przywołany przepis został zmieniony przez art. 43 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta (Dz. U. nr 113 poz. 984). Tym samym Burmistrz Nysy, przejmując wszystkie kompetencje dotychczasowego Zarządu Miasta i Gminy, uprawniony był do ustalania cen i opłat za usługi cmentarne świadczone na cmentarzu komunalnym w Nysie (vide: wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r. , sygn. akt II GSK 1022/10). Nie mniej jednak, jak wskazano już wcześniej, istotne w sprawie jest, że komentowany wymóg ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia i zapewnienia odpowiedniego vacatio legis nie został spełniony, ponieważ w § 4 tego aktu Burmistrz postanowił, iż "zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania". Natomiast niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy - zdaniem Sądu - o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co w konsekwencji skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wskazywana przez organ okoliczność, że zmieniały się poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych w długim okresie obowiązywania zarządzenia, nie ma znaczenia dla oceny jego zgodności z prawem, gdyż decydujące znaczenie ma tu wywiedziony wyżej charakter prawny tego aktu oraz skutki społeczne związane z nieprawidłowym sposobem wprowadzenia go do obiegu prawnego. W tym stanie rzeczy, opierając się o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.