II SA/Op 497/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi D. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez D. L. (zwanego dalej skarżącym) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 czerwca 2017 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 marca 2017 r., nr [...], odmawiające skarżącemu podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 14 marca 2011 r. skarżący wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla budowy domku jednorodzinnego z garażem wraz z własnym ujęciem wody na działce nr a, k.m. [...], obręb [...], ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia 21 marca 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola, na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2017 r. poz. 1073]), zwanej dalej ustawą, zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego do czasu uchwalenia planu miejscowego. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek dotyczy obszaru, co do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy. Organ wyjaśnił, że teren, na którym położona jest planowana inwestycja wymaga scaleń i podziałów nieruchomości wyznaczonych w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r., Nr LXXI/745/10. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 521/11, oddalił skargę skarżącego na postanowienie Kolegium z dnia 9 sierpnia 2011 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1146/12, oddalił skargę kasacyjną skarżącego od ww. wyroku sądu pierwszej instancji. Pismem z dnia 4 lipca 2016 r. D. L., reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił do Prezydenta Miasta Opola o udzielenie informacji, w jakiej fazie znajduje się sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 13 lipca 2016 r. Prezydent Miasta Opola wyjaśnił, że poza uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 25 maja 2006 r., Nr LXIV/717/06, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie WDPS I (Wschodnia Dzielnica Przemysłowo-Składowa), nie zostały podjęte inne prace nad ww. miejscowym planem. Pismem z dnia 4 listopada 2016 r. (data wpływu) skarżący wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania w przedmiotowej sprawie. W piśmie z dnia 22 listopada 2016 r. Prezydent Miasta Opola wskazał, że nie ustąpiły przesłanki zawieszenia postępowania, ponieważ nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego przedmiotową działkę. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2017 r., nr [...], Kolegium uznało zażalenie skarżącego na bezczynność organu pierwszej instancji w sprawie wniosku o podjęcie zwieszonego postępowania za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi miesięczny termin załatwienia sprawy. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że prawną formą odpowiedzi na wniosek skarżącego powinno być postanowienie, czemu Prezydent Miasta Opola uchybił odpowiadając na wniosek jedynie pismem informacyjnym. Postanowieniem z dnia 27 marca 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola odmówił skarżącemu podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie budowy domku jednorodzinnego z garażem wraz z własnym ujęciem wody na działce nr a, k.m. [...], obręb [...], ul. [...] w [...]. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy oraz art. 97 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. Organ wskazał, że nadal nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, ponieważ nie podjęto uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Powoduje to, że przedmiotowe postępowanie nie może zostać podjęte. W zażaleniu na ww. postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie i nakazanie organowi pierwszej instancji podjęcie zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że od momentu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania minęło już pięć lat i przesłanki tego zawieszenia wydają się być nieaktualne. Ponadto podniósł, że organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, co sam przyznał w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Powyższe stanowi o naruszeniu konstytucyjnej zasady budowania zaufania obywateli do państwa. Skarżący wskazał też na niedopuszczalność wieloletniego zawieszenia postępowania, bez możliwości jego podjęcia z przyczyn niezależnych od obywatela. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 19 czerwca 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i przytoczył przepis art. 62 ust. 2 ustawy. Organ przypomniał też, że sądy administracyjne obu instancji za prawidłowe uznały rozstrzygnięcia organów administracji co do potrzeby zawieszenia przedmiotowego postępowania na podstawie powyższego przepisu. Dalej organ wskazał, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy ustanawia obowiązek określania w studium obszarów, dla których obligatoryjne jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszarów przestrzeni publicznej. Z uchwały Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r., Nr LXXI/745/10, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola, obowiązek taki wynika względem terenu, w obrębie którego znajduje się działka nr a w [...]. Organ podkreślił, że Prezydent Miasta Opola zobligowany był do zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu. Odnosząc się natomiast do zarzutów zażalenia, organ zwrócił uwagę, że przedmiotowe postępowanie może zostać podjęte dopiero z chwilą uchwalenia planu miejscowego, co wynika z brzmienia art. 62 ust. 2 ustawy. Zdaniem Kolegium, podnoszone przez stronę względy celowościowe nie mogą mieć zatem pierwszeństwa przed niebudzącymi wątpliwości interpretacyjnych przepisami prawa. Organ wskazał również, że w niniejszej sprawie brak jest ustawowo określonego terminu na uchwalenie planu miejscowego. W związku z tym, mimo niewypełnienia przez organ gminy obowiązku uchwalenia planu miejscowego, aktualnie podjęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie stanowiłoby naruszenie prawa. W skardze na powyższe postanowienie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 62 ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez organ, że względy celowościowe nie mogą mieć pierwszeństwa przed niebudzącymi wątpliwości interpretacyjnych przepisami prawa, wskutek czego zachodzi niespójność regulacji prawa, której rezultatem jest naruszenie art. 2 Konstytucji przez błędne przyjęcie, że zasady konstytucyjne umożliwiają organowi tak interpretować przepis art. 62 ust. 2 ustawy, że obywatel w żadnym wypadku z przyczyn niezależnych od siebie, nie może planować swoich spraw życiowych, ponieważ istnieje możliwość zawieszania postępowania na długie lata - bezterminowo. Skarżący podniósł, że taka interpretacja przepisu 62 ust. 2 ustawy jest także ograniczeniem konstytucyjnie gwarantowanego prawa własności oraz konstytucyjnego obowiązku wspierania obywateli w celu uzyskania własnego mieszkania. Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z nakazaniem - po myśli art. 145a § 1 P.p.s.a. - podjęcia zawieszonego postępowania. Domagał się nadto zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi skarżący opisał stan faktyczny sprawy i ponowił argumentację przedstawioną w zażaleniu. Dodatkowo wskazał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, że podjęcie obecnie postępowania i wydanie decyzji w sprawie świadczyłoby o naruszeniu prawa wobec niewypełnienia przez organ gminy obowiązku uchwalenia planu miejscowego. Zdaniem skarżącego, zarówno wykładnia, jak i sposób zastosowania w niniejszej sprawie art. 62 ust. 2 ustawy narusza zasady i wartości chronione Konstytucją. Na poparcie swojego stanowiska skarżący odwołał się do wyroku NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt OSK 2160/10, w którym stwierdzono, że obowiązujące przepisy konstytucyjne nie pozwalają na takie rozumienie przepisu art. 62 ust. 2 ustawy, iż możliwe jest zawieszenie postępowania bezterminowo, na cale lata, bez możliwości jego podjęcia z przyczyn w żadnym razie niezależnych od obywatela. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że podjęcie zawieszonego postepowania w sytuacji nieustąpienia przesłanek zawieszenia, stanowiłoby naruszenie prawa. Kolegium zwróciło też uwagę, że powołany w skardze wyrok NSA dotyczył odmiennego stanu faktycznego i prawnego sprawy, a więc nie może on mieć odniesienia do realiów niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 czerwca 2017 r. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Na wstępie rozważań celowe jest przypomnienie, że przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie podjęcia na wniosek skarżącego zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domku jednorodzinnego z garażem wraz z własnym ujęciem wody na działce nr a, k.m. [...], obręb [...], ul. [...] w [...]. Wskazać również trzeba, że podstawę prawną zawieszenia przedmiotowego postępowania stanowił art. 62 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zwieszenie postępowania na podstawie powyższego przepisu jest obligatoryjne i następuje z urzędu. Podkreśla się przy tym, że niedopełnienie obowiązku zawieszenia postępowania dla obszaru, dla którego na podstawie odrębnych przepisów uchwalenie planu miejscowego jest obligatoryjne i wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1073/09, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie jest sporne, że obszar, na którym położona jest nieruchomość skarżącego objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wymaga opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy stanowi bowiem, że w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Jak wynika z uchwały Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r., Nr LXXI/745/10, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola, obszar w granicach którego położona jest przedmiotowa nieruchomość skarżącego określono jako wymagający przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Dostrzec również przyjdzie, że w prawomocnym wyroku z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt. II SA/Op 521/11, tut. Sąd za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie organów w przedmiocie zawieszenia postępowania, na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy, wobec istnienia obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem skarżącego. Po myśli natomiast art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże zarówno strony i sąd, który je wydał, oraz inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych również inne osoby. Jeżeli więc strona doprowadzi do uprawomocnienia się danego wyroku, wówczas kwestie prawne przesądzone w tym wyroku są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, tegoż sądu, jak i innych organów (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1241/10). Przechodząc już na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, że z art. 97 § 2 K.p.a. wynika obowiązek podjęcia przez organ administracji publicznej zawieszonego postępowania z urzędu lub na żądanie strony, gdy ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania. W świetle tego przepisu, zadaniem organu jest zatem ustalenie, czy ustały przyczyny zawieszenia postępowania, ale także, czy w rzeczywistości istniały przesłanki do jego zwieszenia. Wyjaśniono już wcześniej, że rozstrzygnięcie organów w przedmiocie zawieszenia postępowania, na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy, wynikało wprost z przepisów ustawy. Natomiast materiał dokumentacyjny sprawy, w tym pismo Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 listopada 2016 r., potwierdza, że Rada Miasta Opola nie podjęła uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu, a więc nadal istnieje przyczyna stanowiąca podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Dalsze utrzymywanie stanu zawieszenia postępowania jest więc - wbrew twierdzeniom skarżącego - w pełni uzasadnione, ponieważ nie uległ zmianie ani stan prawny, ani też stan faktyczny sprawy, który spowodowałby, że aktualnie nie występuje już przyczyna zawieszenia postępowania. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, za prawidłowe należało uznać rozstrzygnięcie organu o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zaznaczenia przy tym wymaga, że z ustanowionego w art. 8 K.p.a. obowiązku organów administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nie wynika dla organów obowiązek rozstrzygania spraw wbrew obowiązującym przepisom prawa, nawet w sytuacji, jeśli przepisy te są dla obywateli niekorzystne. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia norm konstytucyjnych, odnotować jeszcze trzeba, że art. 62 ust. 2 ustawy był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt K 22/04 (OTK-A 2005, nr 3, poz. 27), uznał, iż wymieniony przepis nie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie negując zatem trudnej sytuacji skarżącego spowodowanej zastosowaniem omawianego przepisu przez organy, stwierdzić należy, że Sąd nie posiada instrumentów, które pozwoliłyby na jej zlikwidowanie. Zmiana zaistniej sytuacji możliwa bowiem jest jedynie poprzez zmianę aktualnie obowiązujących przepisów przez ustawodawcę lub podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego przez Radę Miasta Opola. W odniesieniu natomiast do powołanego przez skarżącego wyroku NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2160/10, zwrócić należy uwagę, jak słusznie wskazało Kolegium, że wyrok ten został wydany w zupełnie innym stanie faktycznym, niż występujący w niniejszej sprawie. Dotyczył on bowiem postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, które zostało wydane na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy w zw. z art. 38 ust. 2 i art. 59 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. nr 167, poz. 1399, z późn. zm.). Stosownie do treści art. 38 ust. 2 ww. ustawy, gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu. Powyższy przepis przewidywał zatem termin na sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został w rozpatrywanej wówczas sprawie znacznie przekroczony. Tymczasem w przedmiotowej sprawie takiego terminu co do uchwalenia planu miejscowego ustawodawca nie przewidział. Reasumując, Sąd stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż w niniejszej sprawie nie ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, określona w art. 62 ust. 2 ustawy. Tym samym wniosek skarżącego nie mógł odnieść skutku w postaci podjęcia zawieszonego postępowania. Z przedstawionych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa uznać należało za bezzasadne. Ponadto Sąd miał na uwadze, że w zaskarżonym postanowieniu wskazano podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, Kolegium odniosło się do argumentów podniesionych w zażaleniu. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.