II SA/Op 498/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 23 lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania bez wymaganego pozwolenia gier na automatach o niskich wygranych postanawia 1) wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, 2) zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. "A." Spółka z o.o. w [...] (dalej: Spółka), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 23 lipca 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu z dnia 8 maja 2014 r., nr [...], wymierzającą karę pieniężną w kwocie 12.000 zł z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry. W treści skargi Spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podając w uzasadnieniu, że jej wykonanie może spowodować utratę płynności finansowej, a ponadto kondycja finansowa Spółki została mocno naruszona ze względu na dokonane przez urzędy celne zatrzymania urządzeń oraz wydawanie decyzji i tytułów wykonawczych. Skarżąca wyjaśniła, że nie tylko nie osiąga planowanych zysków z zatrzymanych urządzeń, ale ponosi też straty finansowe. Podniosła, że w stosunku do niej są już prowadzone liczne postępowania egzekucyjne w oparciu o dotychczas wydane tytuły wykonawcze, co bardzo utrudnia normalne funkcjonowanie, m.in. z uwagi na zajęcie ruchomości czy rachunków bankowych oraz dokonywanie przez Spółkę wpłat na poczet kar, które są dla niej ogromnym ciężarem finansowym. Spółka wywiodła, że uiszczenie kar pieniężnych na obecnym etapie postępowania dodatkowo pogorszy jej sytuację finansową i będzie niewspółmierne do zaistniałych okoliczności. Zdaniem Spółki, w takich warunkach może dojść do szybkiej jej upadłości, a więc do sytuacji, w której ani wygranie sporu, ani późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, nie przywróci pierwotnego stanu rzeczy i nie naprawi szkody. Zdaniem Spółki, poprzez wstrzymanie wykonania decyzji uzyska ona możliwość kontynuowania działalności gospodarczej celem generowania przychodów i zysków, co będzie leżało w interesie zarówno skarżącej, jak i finansów publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Wniosek skarżącej Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie. Na zasadzie art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji lub postanowienia, w całości lub w części, może postanowić organ, który wydał decyzję lub postanowienie, działając z urzędu lub na wniosek strony skarżącej, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Stosownie do art. 61 § 3 P.p.s.a., również sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Na gruncie niniejszej sprawy od razu należy wskazać, że z treści odpowiedzi na skargę wynika, iż organ nie rozpoznawał wniosku Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z tego względu, po przekazaniu skargi, wniosek podlega rozpoznaniu przez Sąd. Zaznaczyć trzeba, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 224). Jak wskazuje się w orzecznictwie, instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy tylko takich sytuacji, gdy akt organu administracyjnego nakłada na stronę określone obowiązki i kiedy wykonanie rozstrzygnięcia organu może spowodować wystąpienie po stronie skarżącego znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienia NSA: z 3 lipca 2008 r., II OZ 714/08, LEX nr 493646; z 19 października 2012 r., II OZ 921/12, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Ponadto, trudne do odwrócenia skutki, to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe, spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Ocena tej przesłanki nie może się ograniczyć do sytuacji materialnej strony jedynie w kontekście wykonania zaskarżonej decyzji, bez uwzględnienia pozostałych, toczących się spraw dotyczących nałożenia kar pieniężnych (por. postanowienia NSA z 30 września 2014 r., II GZ 497/14; z 10 czerwca 2014 r., II GZ 275/14; dostępne w CBOSA). W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja, wymierzająca skarżącej Spółce karę pieniężną w kwocie 12.000 zł z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry, podlega wykonaniu i możliwe jest wstrzymanie jej wykonania. Uzasadniając złożony wniosek Spółka, akcentując fakt nieosiągania zysków z zatrzymanych urządzeń oraz obciążenie licznymi karami egzekwowanymi w drodze postępowania egzekucyjnego, wskazała na niebezpieczeństwo utraty płynności finansowej oraz wyrządzenia znacznej i nieodwracalnej szkody na skutek ewentualnego wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, podzielić należy stanowisko Spółki, że wykonanie zaskarżonej decyzji, w połączeniu z innymi karami, rzutować będzie w sposób istotny na jej sytuację ekonomiczną, co w konsekwencji może doprowadzić do utraty płynności finansowej i spowodować niemożliwość kontynuowania prowadzonej działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, takie okoliczności jak niemożność osiągania zysków z zatrzymanych automatów do gier, a nadto znaczna wysokość nałożonych na stronę kar pieniężnych w ramach innych toczących się postępowań, o których Sądowi wiadomym jest z urzędu, mogą w istotny sposób rzutować na byt skarżącej Spółki i tym samym spowodować trudne do odwrócenia skutki, co świadczy o wystąpieniu przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na marginesie dodać należy, że wstrzymanie wykonania decyzji ma charakter tymczasowy i - jak wskazuje treść art. 61 § 6 P.p.s.a. - upada w razie wydania przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Poza tym, w myśl art. 152 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Niezależnie od wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd postanowił, działając z urzędu, zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania, w tym m.in. przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie na tej podstawie następuje w przypadku wystąpienia zagadnienia wstępnego, przez które należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., I FSK 845/05). Warunkiem skorzystania z tej podstawy prawnej, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Analizując celowość zawieszenia postępowania, sąd winien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem (art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a K.p.a. i art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 Ordynacji podatkowej, jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego - art. 272 P.p.s.a.), na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LEX, Wyd. Wolter Kluwer buisness, Warszawa 2013, s. 408). Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi podstawę do wydania zaskarżonego orzeczenia. Sąd uznał za celowe zawieszenie postępowania zważywszy, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazywanym przez skarżącą Spółkę postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Powyższe pytanie prawne zostało zarejestrowane w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. W uzasadnieniu pytania prawnego podniesiono kwestie skutków braku notyfikacji w aspekcie legalności procesu ustawodawczego, jak również konstytucyjności ograniczeń wprowadzonych przez zaskarżone przepisy. Wskazać trzeba także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniła się rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów ustawy hazardowej. Z tej przyczyny również Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł potrzebę zawieszenia postępowań w sprawach, w których poddawane są jego kontroli wraz ze skargą kasacyjną wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych wydawane w sprawach ze skarg m.in. na decyzje w przedmiocie kary pieniężnej (por. np. postanowienia NSA: II GSK 510/13, II GSK 677/13, II GSK 752/13, II GSK 635/13). Ponadto, celowość zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie wynika również z faktu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 1979/11, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności z art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przepisu art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim dopuszczają stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam czyn, kary pieniężnej i odpowiedzialność za przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 lub wykrocznie skarbowe z art. 107 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy. Pytanie to zostało zarejestrowane w Trybunale Konstytucyjnym pod sygnaturą P 32/12. W uzasadnieniu pytania prawnego, wskazanemu uregulowaniu art. 89 ustawy o grach hazardowych zarzucono naruszenie szeregu zasad konstytucyjnych, a mianowicie: zasady zaufania obywatela do państwa i prawa oraz zasady racjonalności działań ustawodawcy, które wypływają z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego; zasady winy jako podstawy odpowiedzialności, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP); zasady poprawnej legislacji, stanowiącej element zasady demokratycznego państwa prawa, wywiedzionej z art. 2 Konstytucji RP; zasady godności człowieka jako najwyższego i niezbywalnego dobra (art. 30 Konstytucji RP); zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; zasady równości oraz sprawiedliwości społecznej (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Wszystkie powołane wyżej orzeczenia są dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Z tego względu, w ocenie Sądu, zachodzi zależność między wynikiem także tego postępowania a sprawą niniejszą, z uwagi na art. 89 ustawy o grach hazardowych, stanowiący podstawę prawną wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania bez wymaganego pozwolenia gier na automatach o niskich wygranych. Dodać trzeba, że oprócz omówionych wyżej pytań, zostały również zadane pytania prawne przez Sąd Rejonowy Lęborku, Sąd Rejonowy w Radomiu II Wydział Karny oraz Sąd Rejonowy Katowice-Wschód Wydział IV Karny, zarejestrowane odpowiednio w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. P 10/14, P 16/14 i P 18/14, a następnie połączone i prowadzone przez Trybunał Konstytucyjny pod wspólną sygnaturą P 10/14. Przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny w tych połączonych sprawach będą trzy pytania: po pierwsze - czy przepisy art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych zostały uchwalone w sposób naruszający wymagania dotyczące procesu legislacyjnego wynikające z prawa unijnego, związane z zachowaniem obowiązku notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej, a zatem czy są zgodne z art. 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP; po drugie - czy przepis art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych jest sprzeczny z art. 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP z uwagi na naruszenie wynikającego z dyrektywy nr 98/34/WE obowiązku notyfikacji przepisów technicznych przez Komisję Europejską; po trzecie - czy art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, uznawany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, jest zgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w sytuacji gdy ustawa o grach hazardowych została uchwalona z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającym z powołanej dyrektywy, ale i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, z uwagi na naruszenie trybu ustawodawczego. Analiza treści powyższych pytań prawnych dowodzi, że wątpliwości zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych, budzi zasadnicza, istotna dla dalszego funkcjonowania w porządku prawnym ustawy o grach hazardowych kwestia zachowania właściwej procedury legislacyjnej. Udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na powyżej powołane pytania prawne nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Wobec tego, uzasadnione jest zawieszenie przez sąd administracyjny postępowania z urzędu do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczeń w przedmiocie konstytucyjności powyżej powołanych przepisów ustawy o grach hazardowych. Skoro zostały one poddane kontroli Trybunału, to od rozstrzygnięcia o ich zgodności z Konstytucją RP uzależnione jest prawidłowe ich zastosowanie w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd postanowił zawiesić postępowanie w sprawie.