II SA/Op 503/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi C. O. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga C. O. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...], Nr [...], którą uchylono zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach o cofnięciu z dniem [...] prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 24 listopada 2008r. C. O. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu o naliczenie i wypłatę należnego mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za okres 2006r. do 2008r. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca powołał się na wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 967/07, którym stwierdzono, że funkcjonariusz policji zwolniony ze służby, który uprawniony jest do emerytury lub renty posiada prawo do równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Komendant Powiatowy Policji w Krapkowicach orzekł o cofnięciu C. O. z dniem 15 lutego 2006r. równoważnika pieniężnego przyznanego decyzją Nr [...] za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 6 norm zaludnienia. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, że z dniem 1 stycznia 2006r. weszły w życie przepisy zmieniające przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że uchyleniu uległ § 8 oraz § 9 ust. 2, które to przepisy stanowiły podstawę do stosowania przepisów rozporządzenia do emerytów i rencistów. Uchylenie powyższych przepisów spowodowało, że od dnia 1 stycznia 2006r. nie wypłaca się emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, a tym samym brak jest przepisów pozwalających na wypłatę takiego równoważnika emerytom i rencistom. Z treścią tej decyzji nie zgodził się C. O. W złożonym odwołaniu żądał uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy. Argumentował, że ustawa o Policji nie stanowi podstawy do rozważań na temat przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez emeryta policyjnego mieszkania. Zdaniem odwołującego zagadnienie to winno mieć odzwierciedlenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, albowiem w art. 2 tej ustawy wskazano, że na zasadach określonych w ustawie w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują m.in. inne świadczenia i uprawnienia ( w tym prawo do lokalu). Podkreślał, że emerytowi policyjnemu przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ust. 1 w/w ustawy emerytalnej. Art. 29 ust. 2 tej ustawy stanowi zaś o odpowiednim zastosowaniu do mieszkań przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy, a zatem prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nadal istnieje, pomimo uchylenia § 8 rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skarżący zauważył nadto, że zawarte w art. 29 ust. 2 ustawy sformułowanie "odpowiednio" oznacza tyle, że w sprawach nieuregulowanych ustawą emerytalną zastosowanie będą miały przepisy ustawy o Policji. Opolski Wojewódzki Komendant Policji zaskarżoną decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przebieg postępowania administracyjnego i stwierdził, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem zasad proceduralnych. Wskazał, że stosownie do art. 10 § 1 i art. 73 § 1 K.p.a. strona powinna być zawiadomiona o przysługującym jej prawie do zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę na powyższą decyzję złożył C. O. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Wskazując na powyższe żądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz obciążenia organu kosztami postępowania. W wywodach skargi podkreślał, że jego zdaniem do naruszenia przepisów postępowania, na które wskazał organ II instancji doszłoby jedynie wówczas, gdyby naruszenie tych zasad byłoby rażące i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem organ II instancji nawet w uzasadnieniu swojej decyzji nie powołuje się na takie okoliczności, lecz jedynie na naruszenie zasad postępowania. W przekonaniu skarżącego uchybienia na które wskazał organ II instancji nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że intencją organu II instancji nie było przewlekłe załatwienie sprawy, a wprost przeciwnie orzeczenie podyktowane było ekonomią postępowania, gdyż przejście nad stwierdzoną przez organ II instancji wadą zakwalifikowane zostałoby przez sąd jako podstawa uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej: P.p.s.a.). Nadto stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. W tym miejscu zaznaczyć należy, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na skutek skargi C. O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, który w oparciu o treść art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji o cofnięciu skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z dniem 15 lutego 2006 r. (w zaskarżonej decyzji jest 1 stycznia 2006r.). Wobec powyższego przedmiotem oceny Sądu było rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane w oparciu o treść art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, którą uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podkreślić jednak należy, że powołany przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z powyżej powołanego przepisu wynika zatem, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem m.in. wówczas, gdy istnieją wątpliwości, co do ustalonego stanu faktycznego i zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Prowadzi to do wniosku, że określone w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 K.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego we wskazanym przepisie umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. W piśmiennictwie podkreśla się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. ma charakter wyjątkowy, bowiem "nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2" (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 592), a przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne (np. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 328). Zatem wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczone wyjątkowo, co znalazło swój wyraz w orzecznictwie sądowym (np. wyroki: NSA z dnia 6 sierpnia 1999r., sygn. akt IV SA 2776/98 - LEX nr 47914; NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stąd też nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu (zob. wyroki: NSA z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, M. Prawn. 2004 r., nr 2, s. 60; NSA z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, LEX nr 48722; NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, LEX nr 48721). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy jednoznacznie stwierdzić należy, że organ odwoławczy wadliwie przyjął, iż zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Zaznaczyć, bowiem wypada, że Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wskazał, iż wyłączną przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było wydanie decyzji z naruszeniem przepisu zawartego w art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 K.p.a. Przy czym analiza całokształtu materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych wskazuje na to, że w toku postępowania przed organem I instancji doszło do wymiany pomiędzy skarżącym C. O., a Komendantem Powiatowym Policji w Krapkowicach szeregu korespondencji, co pozwoliło skarżącemu na czynne uczestniczenie w prowadzonym postępowaniu oraz wypowiadanie się na bieżąco co do zgromadzonych w sprawie dowodów. Istotnym w niniejszej sprawie jest także i to, że w istocie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dotyczy decyzji, którą przyznano skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 6 norm zaludnienia i okoliczności bezspornej, a związanej z przejściem skarżącego na emeryturę z dniem 15 lutego 2006r. Organy winny zatem wypowiedzieć się czy obowiązujące przepisy pozwalają na dalszą wypłatę lub nie skarżącemu równoważnika za remont lokalu za okres od 15 lutego 2006r. W zaistniałej sytuacji, w ocenie Sądu naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 K.p.a. nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. (tak: wyrok NSA z dnia 24 maja 2007r., sygn. akt II GSK 4/07, Lex nr 351055; zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1055/08, Lex nr 47870, wyrok WSA w Warszawie z dnia 05 czerwca 2007 r., sygn. akt 1064/07, z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1800/08, Lex nr 527472). W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy nie wykazał powyższych okoliczności, co także nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do wskazania, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem zasad proceduralnych, bowiem strona powinna zostać powiadomiona o przysługującym jej prawie do zapoznania się z aktami sprawy zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. i stosownie do treści art. 10 § 1 K.p.a. wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu stosownie do art. 136 K.p.a. organ II instancji w postępowaniu drugoinstancyjnym powinien dokonać ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonać oceny prawidłowości zastosowania, bądź nie przez organ I instancji przepisu prawa, który odpowiada ustalonemu stanowi faktycznemu. W przypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny określić własne stanowisko w kwestii wszystkich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji. Niewątpliwie organ II instancji uchybił powyższym zasadom, a argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przypomnieć należy także, iż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty, czyli orzeczenia, co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony (art. 104 K.p.a.). Zasadą postępowania odwoławczego jest to, iż organ II instancji zobowiązany jest uzupełnić postępowanie dowodowe w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzyć sprawę, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Powiedziane dotychczas oznacza, że tam, gdzie nie zachodzi potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części lub całości organ odwoławczy nie może zgodnie z prawem wydać decyzji kasacyjnej, a winien wykorzystać możliwości orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. (vide wyroki NSA: z 6 września 2001 r. II SA/Gd 2235/99, z 28 września 2001 r. V SA 239/01). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Stosownie do poczynionych w sprawie rozważań podkreślić należy, że organ odwoławczy z uwagi na fakt, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, czy też w znacznej części nie był legitymowany do wydania decyzji kasacyjnej, lecz był zobligowany do rozpoznania i załatwienia sprawy w oparciu o treść art. 138 § 1 K.p.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję i zgodnie z art. 152 P.p.s.a. określić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.