II SA/Op 513/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A Spółka z o.o. w [...] na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 4 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzania do powietrza gazów i pyłów 1) uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w części obejmującej pkt 2, 2) określa, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie podlega wykonaniu w części opisanej w pkt 1 wyroku, 3) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu na rzecz Przedsiębiorstwa A Spółka z o.o. w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot postępowania sądowego stanowi zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 4 lipca 2012 r., nr [...], którym w punkcie 2 nakazano podjęcie kroków niezbędnych celem uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie wprowadzania do powietrza gazów i pyłów z eksploatowanej przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe A Sp. z o.o. w [...] instalacji do przerobu ziemniaka. Jako termin realizacji wskazano ustawowy termin. W uzasadnieniu powyższego zarządzenia podniesiono, że na podstawie kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Opolu w dniach 16 maja do 13 czerwca 2012 r. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska i stąd też Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu nakazał w punktach 1 do 4 ich usunięcie. Odnosząc się do nakazu zawartego w punkcie 2 organ uzasadniał, że podmiot nie uregulował stanu formalno-prawnego w zakresie wprowadzania do powietrza pyłów i gazów z instalacji do przerobu ziemniaka, tj. nie złożył właściwemu organowi ochrony środowiska wniosku o uzyskanie pozwolenia na wprowadzanie do powietrza pyłów i gazów, o którym mowa w art. 180 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i nie dokonał zgłoszenia instalacji, o której mowa w art. 152 tej ustawy. Z treścią punktu drugiego powyższego zarządzenia pokontrolnego nie zgodziło się Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe A Sp. z o.o. w [...]. We wniesionym, pismem z dnia 20 lipca 2012 r., wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa akcentowało, że organ wadliwie przyjął, iż eksploatowana przez zakład linia produkcyjna stanowi instalację do przerobu ziemniaka, gdy w rzeczywistości eksploatowana linia jest linią technologiczną do suszenia warzyw i innych płodów rolnych. Podkreślało, że w protokole z kontroli nr [...], przedmiotowa instalacja nazwana została instalacją do przetwórstwa owoców i warzyw, zaś w zarządzeniu pokontrolnym instalacją do przerobu ziemniaka. Dowodziło, powołując się na brzmienie § 1 pkt 1 poz. 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia oraz § 2 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz. U. Nr 130, poz. 880), że instalacja eksploatowana w zakładzie w [...] jest instalacją do suszenia warzyw i nie wymaga uzyskania pozwolenia, ani zgłoszenia, gdyż jej wydajność jest poniżej 30 Mg na godzinę. Tym samym stan prawny w zakresie wprowadzania do powietrza pyłów i gazów z instalacji do suszenia warzyw korzeniowych w zakładzie w [...] jest uregulowany i przedsiębiorca nie ma podstaw prawnych do podejmowania innych działań. Wskazując na powyższe Spółka żądała uchylenia punktu 2 zarządzenia pokontrolnego. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu, odpowiadając, pismem z dnia 10 sierpnia 2012 r., na wniesione przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe A Sp. z o.o. w [...] wezwanie, stwierdził, że eksploatowana przez zakład w [...] linia technologiczna do przerobu ziemniaka nie może być traktowana jako instalacja do suszenia warzyw. Stanowiska robocze, na których wykonuje się poszczególne czynności związane z wytworzeniem produktu – grysu ziemniaczanego, suszonej kostki ziemniaczanej i mieszanek na bazie suchych półproduktów ziemniaczanych oraz ziemniaków obieranych sterylizowanych gotowych do spożycia, szeregowane są w linii według kolejności wynikającej z procesu technologicznego. Organ wskazał nadto, że zdolność produkcyjna instalacji wynosi 40 ton na dobę, w związku z czym instalacja nie kwalifikuje się do instalacji, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza. Organ poinformował jednocześnie, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie jest Starosta Namysłowski. Skargę (w terminie) na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu, w części dotyczącej punktu 2 wniosło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe A Sp. z o.o. w [...]. W wywiedzionej skardze zarzuciło naruszenie art. 180 oraz art. 152 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez wydanie zarządzenia, którym nałożono na skarżącego obowiązek podjęcia kroków niezbędnych do uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie wprowadzania do powietrza gazów i pyłów. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty i zarzuty, które znalazły się w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący dowodził, że instalacja do suszenia warzyw obejmuje ciąg urządzeń powiązanych ze sobą technologicznie - począwszy od przyjęcia i składowania surowców, transportu wewnętrznego, mycia, obierania, krojenia, blanszowania, suszenia i pakowania – stanowiących kompletną instalację technologiczną. Wyłączenie jakiegokolwiek elementu składowego linii powoduje utratę funkcji technologicznej całej instalacji suszenia warzyw, a tym samym niemożność uzyskania produktu końcowego. W przypadku przerobu ziemniaka, jako jednego z możliwych surowców, produktami finalnymi są kostka ziemniaczana oraz produkty uboczne, które powstają przy okazji suszenia warzyw; warzywa obierane sterylizowane. Wydajność instalacji użytkowanej przez skarżącego jest mniejsza niż 30 Mg na godzinę, a zaskarżone zarządzenie pokontrolne, jak i ustalenia protokołu pokontrolnego kwestie te pomijają. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Argumentował, że zarządzenia pokontrolne nie są decyzjami, postanowieniami, ani też innymi aktami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które te prawa konkretyzują. Odnosząc się do zarzutów skargi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko, że sporna linia technologiczna nie może być traktowana, jako instalacja do suszenia warzyw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określa m.in. przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej P.p.s.a., który w punkcie 4 przewidział kognicję sądów administracyjnych do badania legalności innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżone w części zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 4 lipca 2012 r. wydane zostało na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.). Art. 12 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (ust. 2). Mając na względzie powyższą regulację prawną oraz oceniając stanowisko zaprezentowane przez organ, a dotyczące braku kognicji sądu administracyjnego do kontroli wydanych w trybie przytoczonego przepisu zarządzeń pokontrolnych stwierdzić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż zarządzenie pokontrolne, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08 - ONSA i WSA 2010/5/86; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 789/10; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt II SA/GL 126/09; postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08 – wszystkie publ. na http: www.nsa.gov.pl) Zgodzić należy się z organem, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, ani też postanowieniem, gdyż na gruncie art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska forma decyzji została wymieniona odrębnie przez ustawodawcę w punkcie 2 tego przepisu. Nie jest ono również czynnością materialno-techniczną sensu stricto. Zarządzenie pokontrolne ma jednak charakter władczy, gdyż zarządzenie pokontrolne wydaje jednostronnie wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Na podstawie tego aktu rozstrzygana jest indywidualna kwestia konkretnego podmiotu. Akt ten wpływa nadto na prawa i obowiązki kontrolowanego podmiotu, gdyż niepoinformowanie o zakresie wykonania zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o wykonaniu zarządzenia zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31 a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Zarządzenie pokontrolne jest zatem aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i z tego względu podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dostrzec należy również, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wydawane jest w przypadku stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń, poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanej jednostki do poinformowania organu o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Przysługujące organowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom. (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 25 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 5/08 - LEX nr 486261; czy wyrok z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Op 529/08 – powołana strona internetowa). Mając powyższe na względzie Sąd nie podzielił stanowiska organu i nie odrzucił wniesionej skargi działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd dokonał kontroli dopuszczalności wniesienia skargi. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola pozwalała na uznanie, że skarżący spełnił wymogi formalne, które warunkowały skuteczne wniesienie skargi. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne doręczone został skarżącemu w dniu 11 lipca 2012 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu 23 lipca 2012 r. Odpowiedź organu z dnia 10 sierpnia 2012 r. na to wezwanie doręczona został skarżącemu w dniu 16 sierpnia 2012 r. (k-47 akt), zaś skarga do Sądu nadana została w dniu 11 września 2012 r. (k-42 akt), a więc przed upływem terminu do jej wniesienia. Skarżący dochował zatem trybu i terminów, o których stanowi art. 52 § 3 P.p.s.a i art. 53 § 2 P.p.s.a. Zarządzenie pokontrolne stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego powoduje konieczność stwierdzenia przez Sąd, czy organ inspekcji dysponował wystarczającymi ustaleniami, które pozwalały mu na wydanie zarządzenia, czy naruszenia zostały stwierdzone w prawidłowy sposób, czy są dostatecznie określone i wyjaśnione. Inaczej mówiąc Sąd zobowiązany jest ustalić, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia o takiej a nie innej treści. Przenosząc powyższe na grunt niniejszego postępowania stwierdzić należy, że zarówno z zarzutów skargi, jak i treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynika, że kwestionowanym przez skarżącego nakazem zarządzenia pokontrolnego jest zalecenie zawarte w punkcie 2 dotyczące podjęcia kroków niezbędnych celem uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie wprowadzania do powietrza gazów i pyłów z eksploatowanej przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe A Sp. z o.o. w [...] instalacji do przerobu ziemniaka. Skarżący nie godzi się z uznaniem przez organ inspekcji użytkowanej linii technologicznej za instalację do przerobu ziemniaka. W zaistniałym zatem stanie faktycznym, który winien znaleźć odzwierciedlenie zarówno w protokole kontroli, jak i treści zarządzenia pokontrolnego organ zobowiązany był wskazać, jakie ustalenia i wyniki kontroli pozwoliły mu na uznanie spornej instalacji za instalację do przerobu ziemniaka, a nie jak twierdzi skarżący za instalację do suszenia warzyw korzeniowych, która obejmuje ciąg urządzeń technicznych powiązanych ze sobą technologicznie i której to instalacji wydajność wynosi poniżej 30 Mg na godzinę. Trafnie przy tym zauważa skarżący, że w protokole kontroli nr [...] (k-15 akt) przeprowadzający kontrolę inspektorzy wskazali jako rodzaj kontrolowanej instalacji -"instalacja do przetwórstwa owoców i warzyw". Dostrzec należy również, że w punkcie 3.10 protokołu kontroli inspektorzy zawarli stwierdzenie, że: "eksploatowana przez zakład instalacja do przetwórstwa ziemniaków posiada zdolność produkcyjną w zakresie 40 ton na dobę. W 2011 r. przerobiono 2500 Mg ziemniaków". Z powyższego wynika, że organ przeprowadzając kontrolę nie był w stanie w sposób jednoznaczny określić rodzaju kontrolowanej instalacji. Tym bardziej zatem wydając zarządzenie pokontrolne i w sposób władczy nakładając na podmiot określone w punkcie 2 zobowiązanie organ winien wyjaśnić i wskazać skąd wynika taka kwalifikacja rodzaju skontrolowanej instalacji, jakie przepisy znajdują zastosowanie do określenia jej rodzaju, w tym i poziom wydajności instalacji w Mg na godzinę. Dokonując kwalifikacji rodzaju kontrolowanej instalacji i tym samym zarządzając podjęcie przez kontrolowany podmiot, jak to określono w punkcie 2 zaskarżonego zarządzenia, kroków niezbędnych celem uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie wprowadzania do powietrza gazów i pyłów z eksploatowanej instalacji do przerobu ziemniaka, organ winien uwzględnić nie tylko przepisy art. 180 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008 Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane i art. 152 ustawy, ale także winien mieć na uwadze przepisy § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 881). Paragraf 1 ust. 1 rozporządzenia stanowi bowiem, że pozwolenia nie wymaga wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w przypadku instalacji określonych w załączniku do rozporządzenia. Punkt 11 załącznika do rozporządzenia wskazuje zaś na instalacje do suszenia owoców, warzyw, zboża, innych płodów rolnych lub leśnych. Przepis art. 152 ust. 1 ustawy przewiduje natomiast, że instalacja, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko, podlega zgłoszeniu organowi ochrony środowiska, z zastrzeżeniem ust. 8. W protokole przeprowadzonej kontroli winny znaleźć się zatem ustalenia, które pozwalałyby na stwierdzenie, że używana przez kontrolowany podmiot instalacja może negatywnie oddziaływać na środowisko oraz, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 880) w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia, a w szczególności § 2 pkt 4 ppkt 3, który stanowi, że zgłoszenia z uwagi na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza wymagają instalacje, z których emisja nie wymaga pozwolenia, określone w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 220 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, z wyjątkiem instalacji do suszenia owoców, warzyw, zboża, innych płodów rolnych lub leśnych - o wydajności do 30 Mg na godzinę. Z protokołu kontroli, ani też z uzasadnienia do punktu 2 zaskarżonego zarządzenia powyższe okoliczności nie wynikają. Stąd też koniecznym jest stwierdzenie, że w tym stanie faktycznym organ inspekcji nie dysponował wystarczająco, jednoznacznie określonymi i wyjaśnionymi ustaleniami dotyczącymi naruszeń i nieprawidłowości, które pozwalały mu na wydanie zarządzenia. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przepis art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przesądza o tym, że zarządzenie pokontrolne winno zawierać "wskazanie naruszeń", jakich zdaniem organu dopuścił się kontrolowany przedsiębiorca. Przy czym wskazanie naruszeń winno być na tyle precyzyjne, żeby nie pozostawiało wątpliwości co do tego, jakie działania winien podjąć kontrolowany podmiot (przedsiębiorca), aby doprowadzić do wyeliminowania wskazanych naruszeń. Niedopuszczalne jest zatem nałożenie przez organ inspekcji na kontrolowany podmiot lub jego kierownika, w drodze zarządzenia pokontrolnego, zobowiązań w sposób lakoniczny, ogólnikowy i niewskazujący jednoznacznie, jakie konkretnie czynności informacyjne ma dokonać zobowiązany. Stwierdzić należy również, że przepis art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie może stanowić podstawy do nałożenia bezpośredniego obowiązku podjęcia konkretnych działań, które zmierzałyby do usunięcia stwierdzonych naruszeń (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1833/06; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 847/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 751/11 – powołana strona internetowa). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali przede wszystkim rodzaj i charakter instalacji, która stanowiła przedmiot kontroli, jej wydajność na godzinę. Powyższym ustaleniom da wyraz w uzasadnieniu podjętego aktu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w punkcie 2 uzasadnia art. 152 P.p.s.a., zaś w punkcie 3 art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.