II SA/Op 513/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 4 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz A S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 4 września 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Głubczyckiego z dnia 5 lipca 2017 r. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny. Pismem z dnia 16 czerwca 2017 r. A S.A. z siedzibą w [...] zgłosiła Staroście Głubczyckiemu zamiar przystąpienia do wykonania robót budowanych polegających na przebudowie istniejących napowietrznych linii średniego napięcia 15 kV relacji [...] – [...] i [...] – [...] w odcinkach kolidujących z przebudową jednotorową napowietrzną linią 110 kV relacji [...] – [...] oraz w odcinku od słupa [...] do słupa [...] linii 15 kV relacji [...] – [...] w miejscowości [...],[...],[...], na działkach ewid. Nr a, b, c, d, e. Do wniosku dołączono dokumentację techniczną robót budowlanych, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowana nieruchomościami na cele budowlane. Pismem z dnia 23 czerwca 2017 r. pełnomocnik inwestora przedłożył poświadczoną za zgodność kopię pełnomocnictwa oraz poinformował, że: "wykonujemy dokumentację projektową i formalno-prawną przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV relacji [...] – [...], polegającej na demontażu stanowisk słupowych wraz z przewodami oraz budowy w ich miejscu nowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV. Napowietrzna linia elektroenergetyczna 110 kV relacji [...] – [...] krzyżuje się z liniami 15 kV relacji [...] – [...] i relacji [...] – [...], które w miejscu skrzyżowania podlegają przebudowie. Decyzją z dnia 5 lipca 2017 r., nr [...], Starosta Głubczycki wniósł sprzeciw do dokonanego zgłoszenia. Jako podstawę prawną podał art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.), dalej ustawa lub P.b. oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej K.p.a. W uzasadnieniu organ podał, że żądanie wnioskodawcy dotyczyło zwykłego zgłoszenia w rozumieniu art. 30 P.b. i stąd też obowiązkiem organu było sprawdzenie czy zgłoszenie faktycznie dotyczy robót budowlanych objętych jedynie obowiązkiem zgłoszenia. Analiza przedmiotowego zgłoszenia oraz brzmienie przepisów art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 2 w z. z art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego wykazała, że nie został spełniony warunek przebudowy w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 7a ustawy. Zgłaszane przedsięwzięcie jednoznacznie wskazuje na likwidację fragmentu sieci napowietrznej i ułożenie nowego fragmentu sieci w gruncie po trasie, która nie pokrywa się z trasą fragmentu napowietrznego. Ponadto inwestor przewidział budowę nowych słupów obok istniejących. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ, stwierdził, że nie każda wymiana przewodów i jednocześnie wymiana słupów, nawet fragmentu sieci nie jest przebudową. W takim przypadku można dokonać zgłoszenia nie przebudowy, ale budowy, dołączając projekt budowlany wykonany ściśle według rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Załączone do zgłoszenia opracowanie nie spełniało jednak wymagań wynikających z przepisów ww. rozporządzenia. Planowana inwestycja zalicza się do robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 P.b. oraz do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Złożone dokumenty nie pozwalają na zakwalifikowanie planowanych robót budowlanych jako przebudowy, co uzasadnia zgłoszenie sprzeciwu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A S.A. z siedzibą w [...]. We wniesionym odwołaniu pełnomocnik odwołującej się Spółki oświadczył, że cofa zgłoszenie robót budowanych z dnia 14 czerwca 2017 r. i żąda uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania w sprawie. Uzasadniając swoje żądanie odwołująca przytoczyła treść wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2014 r. zapadłego w sprawie o sygn. akt II OSK 130/13 oraz w wyroku NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 246/10. Zaskarżoną decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 4 września 2017 r. utrzymano w mocy decyzję Starosty Głubczyckiego. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy odnosząc się w pierwszej kolejności do cofnięcia wniosku uznał, że w stosunku do uproszczonego trybu postępowania, jaki wiąże się ze zgłoszeniem, w sprawie nie ma zastosowania procedura administracyjna w takim zakresie, jak wskazano w powołanym w odwołaniu orzeczeniu. Argumentował organ drugiej instancji, że w postępowaniu zgłoszeniowym, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego nie występuje klasyczny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jedynie zgłoszenie zamiaru realizacji obiektu i robót budowlanych wskazanych w ust. 1 tego artykułu. Dopiero od momentu wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie toczy się klasyczne postępowanie administracyjne. Dodał, że w orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że wyeliminowanie przez organ drugiej instancji decyzji o sprzeciwie po upływie terminu do jego wniesienia, skutkuje przyjęciem zgłoszenia tak jakby organ pierwszej instancji zaakceptował decyzję w tzw. milczący sposób. W związku z powyższym Wojewoda, stwierdził że nie ma możliwości uchylenia decyzji wnoszącej sprzeciw i umorzenia postępowania w sposób jaki żąda odwołujący. Następnie, przytaczając brzmienie przepisów art. 29 ust. 1, ust. 2 pkt 11 i 12, art. 30 ust. 6 oraz art. 3 pkt 7a P.b. stwierdził, że przedłożona dokumentacja planowanych robót nie może zostać zakwalifikowana jako korzystająca ze zwolnienia, o którym stanowi przepis art. 29 ust. 2 pkt 11 P.b. W wyniku przeprowadzonych robót część linii napowietrznej zastąpiona zostanie linią podziemną oraz pojawią się nowe słupy, obok istniejących, co oznacza, że zmianie ulegnie charakterystyczny parametr inwestycji, tj. długość oraz nastąpi likwidacja części linii napowietrznej i powstanie odcinek linii podziemnej. Skarżąca A S.A. z siedzibą w [...] nie zgodziła się z ww. decyzją i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, tj. Starosty Głubczyckiego, w sytuacji gdy decyzja ta winna zostać uchylona w całości, a postępowanie umorzone w całości, a to w związku ze złożonym przez Spółkę cofnięciem wniosku z dnia 14 czerwca 2017 r. w odwołaniu i wstępującą bezprzedmiotowością postępowania, o czym stanowi art. 105 K.p.a.; naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., poprzez brak umorzenia postępowania w całości, w sytuacji gdy skarżący cofnął swój wniosek wobec czego postępowanie było bezprzedmiotowe; naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz niedokonanie jego pełnej oceny podczas, gdy prawidłowe dokonanie tych czynności zaprowadziłoby organ drugiej instancji do właściwej konstatacji o bezprzedmiotowości postępowania i konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenia postępowania w całości. Wskazując na powyższe skarżąca Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania w całości oraz ewentualnie, na podstawie art. 135 P.p.s.a., uchylenia również decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca domagała się nadto zasądzenia kosztów postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy i prezentowała stanowisko, podpierając je wyrokami NSA, iż w sytuacji gdy inwestor w toku postępowania cofnął zgłoszenie o zamiarze realizacji określonej budowy lub robót budowlanych, to należy uznać, iż zrezygnował z realizacji zamierzonej inwestycji, a takie oświadczenie oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Skarżąca argumentowała, że skoro cofnął swoje zgłoszenie organ odwoławczy nie ma podstaw do dalszego procedowania w sprawie, a wydana co do istoty sprawy decyzja będzie wydana wbrew woli wnioskodawcy. Skarżąca dowodziła nadto, że miała prawo cofnąć dokonane zgłoszenie robót budowlanych. Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Dodał, że podniesione przez skarżącą kwestie w skardze są nieuzasadnione i nie zasługują na uwzględnienie, gdyż uwzględnienie cofnięcia zgłoszenia na etapie postępowania odwoławczego i umorzenie postępowania w sprawie skutkowałoby przyjęciem robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Zdaniem organu, wyeliminowanie sprzeciwu po terminie do jego wniesienia umożliwiłoby inwestorowi rozpoczęcie robót, gdyż dysponowałby on dokumentacją potwierdzającą dokonanie zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. - dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji wnoszącą sprzeciw do dokonanego przez skarżącą Spółkę zgłoszenia robót budowlanych. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.), zwanej nadal ustawą, Prawem Budowlanym. Rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności zauważyć należy, że przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, w stosunku do których ustawodawca odstąpił od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zastępując go wymogiem dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót. I tak, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga przebudowa sieci gazowych oraz elektroenergetycznych innych niż wymienione w ust. 1 pkt 19a lit. a. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji w sposób jasny i klarowny wyjaśniły, jakie okoliczności legły u podstaw uznania, że roboty budowlane, objęte dokonanym przez skarżącą zgłoszeniem wymagały w istocie uzyskania pozwolenia. Sąd podziela stanowisko organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z dokumentacją załączoną do zgłoszenia projektowane roboty obejmować miały wymianę 7 słupów, na których podwieszone zostaną 3 przewody fazowe, likwidację fragmentu sieci napowietrznej i ułożenie nowego fragmentu w gruncie po trasie, która nie pokrywa się z przebiegiem sieci napowietrznej. Projektowane słupy zostaną zlokalizowane w pobliżu istniejących, demontowanych słupów. Tak wskazany zakres zgłoszonych robót uprawniał uznanie przez organy, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowanie zwolnienie od uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż zmianie ulegnie charakterystyczny użytkowo-techniczny parametr inwestycji, tj. długość, zlikwidowana zostanie część linii napowietrznej (jej rozbiórka) oraz powstanie odcinek linii podziemnej. Dodać należy również, iż skarżąca nie negowała dokonanej przez organy oceny planowanych robót. Spór prawny w sprawie dotyczył tego, czy możliwe jest cofnięcie dokonanego organom architektoniczno-budowlanym zgłoszenia robót budowlanych w odwołaniu od decyzji wnoszącej sprzeciw i czy takie cofnięcie zgłoszenia winno spowodować uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Na wstępie wskazać należy, że Sąd podziela stwierdzenie organu odwoławczego, że zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych nie wszczyna na wniosek strony typowego postępowania administracyjnego. Postępowanie zgłoszeniowe jest postępowaniem administracyjnym, które posiada jedynie cechy specyficzne wobec jurydycznego postępowania administracyjnego. Jest ono zainicjowane jednostronną czynnością prawną inwestora polegającą na zawiadomieniu organu administracji architektoniczno-budowlanej (starosty) o zamiarze realizacji określonej budowy lub wykonania określonych robót budowlanych, które na mocy art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W wyroku NSA z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08 (por. - LEX nr 530044), zgłoszenie określono jako akt (czynność), oświadczenie woli (deklarację zamiaru budowy), niepowodujące wszczęcia postępowania administracyjnego. Samo dokonanie zgłoszenia od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi wywołuje określone skutki prawne dla dokonującego zgłoszenia, które mogą być dla niego pozytywne lub negatywne. Wynikają one nie tylko z decyzji administracyjnej (sprzeciwu), lecz także z milczenia organu, braku jego uzewnętrznionej reakcji. Od decyzji wnoszącej sprzeciw stronie służy odwołanie na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że jurydyczne postępowanie administracyjne wszczynane jest dopiero z chwilą wydania przez organ pierwszej instancji decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy przypomnienia wymaga, że Starosta Głubczycki wniósł sprzeciw do dokonanego przez skarżącą Spółkę zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca wnosząc od niej odwołanie. W sprawie istotnym i mającym zasadnicze znaczenie jest nadto to, że skarżąca we wniesionym odwołaniu dokonała cofnięcia ww. zgłoszenia, domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji wadliwie uznał, że brak było możliwości uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania, z uwagi na to, że uwzględnienie cofnięcia zgłoszenia na etapie postępowania odwoławczego skutkowałoby przyjęciem robót budowlanych objętych zgłoszeniem i umożliwiłoby inwestorowi rozpoczęcie tych robót, gdyż dysponowałby on dokumentacją potwierdzającą dokonanie zgłoszenia. Takiego stanowiska organu Sąd nie aprobuje, bowiem cofnięcie przez inwestora zgłoszenia w toku postępowania odwoławczego oznacza, że zrezygnował on z realizacji robót budowanych objętych zgłoszeniem i w konsekwencji nie jest już zainteresowany akceptacją planowanych robót przez organ architektoniczno-budowlanego. Oświadczenie takie powoduje, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W rozumieniu tego przepisu postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w toku postępowania wystąpi brak jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnego, tj. przedmiotu postępowania, podmiotu czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zatem bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Do elementów konstrukcyjnych przedmiotu sprawy administracyjnej należy zaliczyć także wolę uprawnionego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 187/14 i powołane tam orzecznictwo - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie zgłoszeniowe może być wszczęte jedynie na podstawie zgłoszenia (wniosku) strony, a nie z urzędu. Tym samym brak tego wniosku na etapie postępowania odwoławczego prowadzi do sytuacji, w której nie ma przedmiotu postępowania. W przedmiotowej sprawie, wobec cofnięcia zgłoszenia przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego istniała podstawa do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażane są tożsame poglądy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 149/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 598/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 553/16; wyrok WSA w Gliwicach z 9 października 2014 r., sygn. akt II SA/GL 505/14 – wszystkie na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie strony od decyzji wnoszącej sprzeciw może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji o sprzeciwie (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.). Może też uchylić zaskarżoną decyzję pierwszej instancji i umorzyć postępowanie (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Nie może on natomiast, zdaniem Sądu, orzec na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż w dacie tej już upłynął termin 21 dni określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i nie jest możliwe jego przywrócenie (termin prawa materialnego). Kontrolując zatem zaskarżoną decyzję Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie kosztów uzasadnia przepis art. 200 P.p.s..a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony przez skarżącą Spółkę wpis w kwocie 500 zł, kwota 480 zł wynagrodzenia adwokata skarżącej, stosownie do § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 20155 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.) oraz kwota 17 zł opłaty skarbowej.