II SA/Op 572/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 8 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz skarżącego P. P. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, po przeprowadzeniu kontroli w przedsiębiorstwie P. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A, decyzją z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr [...], opartą o przepis art. 93 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej u.t.d., zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 15 marca 2010 r., nr [...], nałożył na P. P. karę pieniężną w kwocie 22600 zł. Jednocześnie decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zakres kontroli obejmował okres od 1 kwietnia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. Kontroli poddano 1560 dni pracy 52 kierowców. Podano również, że strona przedłożyła pismo zawierające uwagi i zastrzeżenia do protokołu, które zostały ujęte w stwierdzonych naruszeniach. Dalej, organ wykazał w tabelarycznym zestawieniu stwierdzone podczas kontroli naruszenia z podziałem na następujące grupy: 1) skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny (naruszenie art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85, dalej zwane rozporządzeniem nr 561/2006 - 10 przypadków), za które na podstawie lp. 10.2 lit. a załącznika do u.t.d. wymierzono karę po 100 zł; 2) przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego: a) o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, b) za każdą następną rozpoczętą godzinę (naruszenie art. 6 rozporządzenia nr 561/2006 - 3 przypadki), za które na podstawie lp. 10.4 lit. a i b załącznika do u.t.d. wymierzono karę 950 zł, 1150 zł oraz 350 zł; 3) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy (naruszenie art. 15 ust. 1, 2 i 6 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - Dz. Urz. UE L 370 z 31.12.1985 r. Nr 37, poz. 8 (R) ze zm., dalej zwane rozporządzeniem nr 3821/85 - 6 przypadków), za które na podstawie lp. 11 ust. 4 pkt 2 załącznika do u.t.d. wymierzono karę po 500 zł; 4) udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy (naruszenie art. 15 ust. 1, 2 i 6 rozporządzenia nr 3821/85 - 10 przypadków), za które na podstawie lp. 12 ust. 12 załącznika do u.t.d. wymierzono karę po 300 zł; 5) przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (naruszenie art. 6 rozporządzenia nr 561/2006 - 3 przypadki), za które na podstawie lp. 10 ust. 4 lit. a załącznika do u.t.d. wymierzono karę po 150 zł; 6) wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne (naruszenie art. 39j ust. 1, 4, art. 39k ust. 1, art. 39l ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 39m u.t.d. stwierdzono w przypadku 24 kierowców), za które na podstawie lp. 1 ust. 8 pkt 1 załącznika do u.t.d. wymierzono karę w łącznej kwocie 12000 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji P. P. wniósł o jej uchylenie w części oraz odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w kwocie 14800 zł. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędne ich stosowanie polegające na uznaniu, iż orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami nie spełnia wymogów zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Ponadto zarzucił dwukrotne wymierzenie kary pieniężnej za jedno naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców oraz uznanie, iż złe funkcjonowanie tachografu nie zwalnia od odpowiedzialności za wadliwie rejestrowaną aktywność kierowcy. Zdaniem odwołującego, okazane do kontroli orzeczenia lekarskie zostały wydane przez lekarzy posiadających uprawnienia do badania kierowców, które należą do badań o szerszym zakresie aniżeli okresowe badanie lekarskie pracowników, które często wydawane są przez lekarzy nieposiadających uprawnień do stwierdzania braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami samochodowymi. Ponadto bezpodstawne było nałożenie kary pieniężnej za przekroczenie dziennego okresu prowadzenia pojazdu przez A. W. o 5 godzin i 30 minut, w kwocie 1150 zł oraz przez K. T. o 4 godziny i 44 minuty, w kwocie 950 zł. Zdaniem wnoszącego odwołanie, powstanie tego naruszenia było skutkiem skrócenia przez obu kierowców dziennego czasu odpoczynku. Nieuprawnione było również nałożenie kary w kwocie 700 zł za naruszenie polegające na skróceniu przez P. M. czasu dziennego odpoczynku o 3 godziny i 17 minut. Odwołujący podniósł, że wykroczenie to nie miało miejsca, a kierowca ten jechał w zespole dwuosobowym z W. K. Dalej dowodził, że załoga rozpoczęła pracę o tej samej godzinie poprzez włożenie do tachografu własnych kart kierowców. Natomiast awaria urządzenia rejestrującego aktywność kierowców spowodowała, że tachograf "nie widział" karty drugiego kierowcy. Po stwierdzeniu usterki odwołujący wymienił to urządzenie na działające prawidłowo. W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia 8 września 2011 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie (określonym przez organ na kwotę 16600 zł) i nałożył na P. P. karę pieniężną w wysokości 12000 zł z tytułu: a) skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego; b) przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego; c) wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne. W ustaleniach stanu faktycznego organ podał, że P. P. odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji w zakresie naruszeń: lp. 1.8 ust. 1, 10.2 lit. a i lit. b oraz 10.4 lit. a i lit. b załącznika do u.t.d., natomiast w pozostałej części decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Dalej wskazał, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło: wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie przez przedsiębiorcę m. in. przepisów ustawy o transporcie drogowym, ustawy o czasie pracy kierowców, a także przestrzeganie stosownych przepisów wspólnotowych. Opisując odwołanie organ wskazał, że zostało ono złożone w części nałożenia kary pieniężnej w wysokości 16600 zł za naruszenia polegające na wykonywaniu transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne, skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego. Następnie organ odnotował, że decyzją z dnia 5 października 2010 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15200 zł, a postanowieniem z dnia 2 listopada 2010 r., nr [...], organ wyższego stopnia sprostował oczywistą omyłkę zawartą w sentencji decyzji poprzez zastąpienie fragmentu "uchylam zaskarżoną decyzję w całości", fragmentem "uchylam zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie". W wyniku rozpoznania skargi P. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2597/10, stwierdził nieważność powyższych rozstrzygnięć. W rozważaniach organ odwołał się do treści art. 92 i art. 39 a, j i l u.t.d. oraz § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. z 1996 r. Nr 69, poz. 332 ze zm.) i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Dalej wywodził, że konsekwencją powyższych przepisów jest treść lp. 1.8 ust. 1 załącznika do u.t.d., który nakłada karę pieniężną w wysokości 500 zł w przypadku wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. Odnośnie 19 kierowców organ uznał, że okazane orzeczenia lekarskie stwierdzają brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, jednakże kierowcy ci nie legitymują się dokumentem potwierdzającym brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Co do pozostałych 5 kierowców przyjęto, że posiadane przez nich orzeczenia lekarskie stwierdzają brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, które poza powyższym zostały przeprowadzone przez lekarza uprawnionego do wykonywania badań profilaktycznych w rozumieniu Kodeksu pracy i § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. Biorąc pod uwagę powyższe - zdaniem organu - kara pieniężna w wysokości po 500 zł za to naruszenie została nałożona niezasadnie. Z tych względów kara pieniężna za wszystkie stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenia lp. 1. 8 ust. 1 załącznika do u.t.d. ulega zmianie i wynosi 9500 zł. Następnie organ odniósł się do naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego - lp. 10.4 lit. a i b załącznika do u.t.d. W tym zakresie powołał się na art. 6 rozporządzenia nr 561/2006 i art. 1 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady. W oparciu o powyższe wywodził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego w postaci wykresówek kierowcy A. W. wykazała, że prowadził on pojazd jedynie 6 godzin i 30 minut, a tym samym nie przekroczył dopuszczalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu. Dlatego też kara pieniężna w wysokości 1150 zł została nałożona niezasadnie. Podobnie, za bezpodstawnie nałożoną karę organ odwoławczy uznał karę w wysokości 950 zł w stosunku do K. T. Natomiast odnośnie kar w wysokości po 150 zł dotyczących kierowców K. G., A. O., A. S. i w wysokości 350 zł dotyczącej A. W., organ stwierdził, że zostały one nałożone prawidłowo. W zakresie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego: lp. 10.2 lit. a i b załącznika do u.t.d., organ zwrócił uwagę na treść art. 8 ust. 1-4 i 8 rozporządzenia nr 561/2006. Oceniając prawidłowość nałożonej kary w wysokości 700 zł dla kierowcy P. M. organ wyjaśnił, że w dniu 18 listopada 2009 r. o godzinie 13:21 kierowca ten rozpoczął nowy dzienny okres prowadzenia pojazdu, inicjując tym samym 24-godzinny okres rozliczeniowy, w którym najpóźniej do godziny 13:21 powinien odebrać minimum 9-godzinny odpoczynek dzienny. Organ I instancji zasadnie nie przyjął 30-godzinnego okresu rozliczeniowego przewidzianego dla przewozu wykonywanego w załodze, bowiem drugi kierowca - W. K. dołączył do P. M. o godzinie 18:18, tj. po 4 godzinach 57 minutach od momentu rozpoczęcia przewozu. W powyższym okresie najdłuższy odpoczynek P. M. odebrał między godziną 07:38 czasu UTC+1 dnia 19 listopada 2009 r., a godziną 13:21 czasu UTC+1 tego dnia, który trwał 5 godzin i 43 minuty. Kierowca skrócił tym samym dzienny okres odpoczynku o 3 godziny i 17 minut. Podczas kontroli nie okazano dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania przepisów dotyczących wymaganych odpoczynków, przerw oraz okresów prowadzenia pojazdu. Biorąc pod uwagę powyższe, kara pieniężna powinna wynosić 700 zł. Odnośnie pozostałych 10 kierowców organ uznał, że doszło do zarzucanych naruszeń i spełniła się przesłanka do nałożenia kary po 100 zł. Łączna kara z tytułu opisanych naruszeń wynosi zatem 1700 zł. Dalej organ stwierdził, że przedsiębiorca - jak wynika z treści odwołania - zaskarżył rozstrzygnięcie w części dotyczącej naruszeń: lp. 1.8 ust. 1 załącznika do u.t.d. (odnośnie wszystkich stanów faktycznych), lp. 10. 2 załącznika (odnośnie naruszeń popełnionych przez kierowcę P. M.) oraz lp. 10. 4 załącznika (odnośnie naruszeń popełnionych przez kierowców A. W. i K. T.) na łączną kwotę 16600 zł. Podstawą odpowiedzialności administracyjnej ponoszonej przez stronę za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych regulujących zagadnienia czasu pracy (rozporządzenie WE nr 561/206) są m.in. przepisy lp. 10. 2 i lp. 10. 4 załącznika do u.t.d., sankcjonujące odpowiednio skrócenie czasu dziennego odpoczynku i przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu. Tym samym, przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie muszą być wszystkie stany faktyczne, co do których orzeczono naruszenie w/w przepisów załącznika. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że prezentowana wykładnia art. 39l u.t.d., iż wystarczającym było przeprowadzenie badań stwierdzających wyłącznie brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami jest całkowicie błędna, gdyż w świetle obowiązujących regulacji prawnych konieczne jest orzeczenie o braku przeciwwskazań do pracy na stanowisku kierowcy. Organ nie uwzględnił również zarzutu odwołującego dotyczącego bezpodstawnego nałożenia kary pieniężnej za naruszenie polegające na skróceniu dziennego okresu odpoczynku przez P. M., argumentując, że dokument potwierdzający wadliwe działanie tachografu musi zostać sporządzony w ściśle określonej formie, tj. adnotacji na wykresówkach lub na wydrukach z urządzenia rejestrującego, a ponadto musi zostać okazany już w toku czynności kontrolnych w przedsiębiorstwie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu P. P. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i zwrotu zapłaconej kary pieniężnej oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zakwestionował decyzję organu odwoławczego co do kwoty 9500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie. W motywach skargi podniósł, że zgodnie z art. 39j ust. 2 u.t.d. badania lekarskie obejmują zakres i są wykonywane na zasadach określonych w Kodeksie pracy, jednak zostały poszerzone o ustalenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, w rozumieniu Prawa o ruchu drogowym. Oznacza to, że badania te mają na celu ustalenie nie tylko braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, lecz również braku takich przeciwwskazań do prowadzenia pojazdu. Ponadto, w zakres badań lekarskich kierowców wchodzą również badania pracownicze uregulowane w art. 229 Kodeksu pracy, a więc kierowca nie musi ich dublować. Zdaniem skarżącego, wynika to wprost z art. 39l ust. 3 u.t.d., zgodnie z którym wynik badań lekarskich i psychologicznych kierowcy uznaje się za równoznaczny z przejściem badań lekarskich - wstępnych i okresowych, o których mowa w art. 229 Kodeksu pracy. Jedynym warunkiem dopuszczenia kierowcy do pracy jest więc posiadanie przez niego aktualnego orzeczenia lekarskiego, stwierdzającego brak przeciwwskazań do wykonywania pracy kierowcy i prowadzenia pojazdu. Natomiast jedyną sytuacją, w której pracodawca będzie musiał skierować kierowcę na badania lekarskie na zasadach wynikających z Kodeksu pracy, jest kontrola po niezdolności do pracy trwającej dłużej niż 30 dni, spowodowanej chorobą. W oparciu o powyższe skarżący stwierdził, że kara pieniężna w kwocie 9500 zł (po 500 zł za dokumentację 19 kierowców) nałożona została bez podstawy prawnej. Dodatkowo podniósł, że treść skarżonej decyzji odnośnie powyższego naruszenia jest niespójna i niekonsekwentna. W tym zakresie argumentował, że z okazanych 24 orzeczeń lekarskich kierowców, organ uznał jedynie w pięciu przypadkach, iż kara pieniężna została nałożona przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego niesłusznie, gdyż orzeczenia tych kierowców opatrzone zostały dodatkową pieczątką "badanie profilaktyczne przeprowadził". Tym samym kara pieniężna została zmniejszona o 2500 zł. Tymczasem, również orzeczenia lekarskie pracowników B. A. i T. S. posiadają wskazaną, dodatkową pieczęć o badaniu profilaktycznym, a pomimo tego nie zostały uznane za spełniające wymogi ustalone przez organ. Na rozprawie sądowej skarżący podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Dodatkowo podniósł, że organ nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 39l pkt 3 u.t.d. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wywiedzione. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., zgodnie z którym organ uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przypomnieć również trzeba, że objęta odwołaniem decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego zawierała w swej osnowie jedno rozstrzygnięcie, nakładające na P. P. karę pieniężną w określonej wysokości, na którą składały się ujawnione w uzasadnieniu decyzji kary za poszczególne naruszenia. Podstawa do takiego sumowania kar za poszczególne naruszenia wynika z art. 92 u.t.d., w którym jest mowa o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II GSK 738/09, LEX nr 746119). Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GSK 652/09, LEX nr 597031) "w K.p.a. nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Ustawodawca nie dopuścił również takiej możliwości w przepisie szczególnym, czyli w u.t.d. Zatem jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, aby nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej" (por. także wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08, LEX nr 469446). Ponadto, trafnie podnosi się również w orzecznictwie, że konsekwencją uznania, iż decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie u.t.d. załatwia jedną sprawę administracyjną jest "niepodzielność" tejże decyzji. Dlatego, w rozpoznawanej sprawie należało przyjąć, że pomimo wielości stwierdzonych naruszeń, organ nakładający karę prowadził jedno postępowanie, czyli jedną sprawę w znaczeniu materialnoprawnym, zakończoną jedną decyzją administracyjną. Natomiast wniesienie od tej decyzji odwołania, w którym strona nie zgadzała się tylko z częścią kary, nie oznaczało, że w pozostałej części decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Wręcz przeciwnie, konieczne było rozpatrzenie całości sprawy. Tak się jednak nie stało w niniejszej sprawie. Ocenianym przez Sąd rozstrzygnięciem organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w "kwestionowanym zakresie" i nałożył na P. P. karę pieniężną w wysokości 12000 zł z tytułu: a) skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego; b) przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego; c) wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne. Choć organ użył sformułowania: "kwestionowany zakres", który w okolicznościach niniejszej sprawy jest o tyle wątpliwy, że stanowisko skarżącego i organu co do zakresu zakwestionowania decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jest różne (o czym jeszcze poniżej), to taka treść rozstrzygnięcia oraz wskazana podstawa prawna mogą sugerować, iż zamiarem organu odwoławczego było uchylenie decyzji w części i orzeczenie w tej części o istocie sprawy, oraz - w pozostałym zakresie - utrzymanie w mocy decyzji, od której wniesiono odwołanie. Z analizy zaskarżonej decyzji wynika jednak wyraźnie, że przedmiotem badania i rozstrzygania nie objęto całości decyzji pierwszoinstancyjnej, zwłaszcza, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy - odnotowując wniesienie odwołania tylko w zakresie naruszeń: lp. 1.8 ust. 1, 10.2 lit. a i b oraz 10.4 lit. a i b załącznika do u.t.d. - stwierdził, iż w pozostałej części decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W szczególności jest sprzeczne z art. 138 K.p.a., który zobowiązuje organ odwoławczy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu pierwszej instancji, przy czym kontrola ta winna być zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym, merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Dopiero bowiem tak przeprowadzone postępowanie daje gwarancję, że ta sama sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, zgodnie z przyjętą w art. 15 K.p.a. zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższa zasada służy również realizacji zasady dwuinstancyjności, ustanowionej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Zgodnie z omawianą zasadą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega - w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 84). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, uznać należało, że organ odwoławczy istotnie naruszył art. 138 K.p.a., ograniczając się jedynie do rozpoznania części sprawy, tj. w zakwestionowanym w odwołaniu zakresie, i rezygnując z badania oraz wyrażenia stanowiska co do zasadności pozostałej części decyzji organu pierwszej instancji, od której P. P. wniósł odwołanie. W konsekwencji doszło również do naruszenia omówionej wyżej zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem Główny Inspektor Transportu Drogowego przeprowadził postępowanie wyjaśniające wyłącznie w zakresie zarzutów wskazanych w odwołaniu, a więc nie dokonał ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w granicach, które zostały wyznaczone rozstrzygnięciem organu pierwszoinstancyjnego. W tym miejscu podkreślenia również wymaga, że w procedurze administracyjnej brak jest regulacji, która odpowiadałaby przepisowi art. 378 § 1 K.p.c., zgodnie z którym sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach apelacji. Co istotne, w postępowaniu administracyjnym nie ma też podstaw prawnych do stosowania tego cywilistycznego rozwiązania w drodze analogii, a przy tym wbrew wyraźnym regulacjom K.p.a. Powtórzyć zatem przyjdzie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w jej całokształcie. Tym bardziej, że z mocy art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Powyższe oznacza, że strona nie jest zobowiązana do wskazania podstaw zaskarżenia, którymi organ odwoławczy byłby związany. Reasumując, Główny Inspektor Transportu Drogowego, rozpatrując i uchylając decyzję organu pierwszej instancji w kwestionowanym przez odwołującego zakresie oraz orzekając o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12000 zł, nie rozstrzygnął o pozostałej wysokości kar, którymi obciążono przedsiębiorcę, co stanowi o naruszeniu art. 138 i art. 15 K.p.a. Ponadto stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy - podejmując decyzję wbrew wymogom ustawowym, jakim powinno odpowiadać rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 K.p.a. - dopuścił się również naruszenia wyrażonej w art. 6 K.p.a. zasady praworządności, w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a także zawartej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej, gdyż nie wyświetlił całości stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzył całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Niezależnie od powyżej wykazanych uchybień, nawet przy uwzględnieniu poglądu organu drugiej instancji co do zakresu prowadzonego postępowania odwoławczego, stwierdzić należy, że organ ten w sposób nieuprawniony zmienił (rozszerzył) żądanie odwołania, przyjmując, że P. P. zaskarżył decyzję co do kwoty 16600 zł. Tymczasem, z treści odwołania wynika wyraźnie, iż zakwestionowano nałożenie kary pieniężnej tylko w kwocie 14800 zł. Na powyższe zwracał już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2597/10, którym stwierdził nieważność wcześniejszego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w razie wątpliwości co do zakresu żądania odwołania, organ winien je wyjaśnić przy czynnym udziale strony. Poza tym odnotować przyjdzie, że podana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja organu mająca uzasadnić przyczyny samodzielnego ustalenia zakresu zaskarżenia jest niezrozumiała i nie poparto jej żadną argumentacją prawną, co z pewnością nie świadczy o spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle interpretacji art. 92 ustawy o transporcie drogowym, w nieco odmiennym stanie faktycznym sprawy, choć także dotyczącej przypadku zakwestionowania w odwołaniu nałożonej kary pieniężnej za jedno z kilku naruszeń stwierdzonych przez organ pierwszej instancji, wyrażono pogląd, który nie jest poglądem odosobnionym, że w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej brak jest podstaw do uznania, że mimo wydania jednej decyzji mamy do czynienia z jedną, tożsamą w znaczeniu materialnym, sprawą administracyjną. Argumentowano także, że każda z jednostkowych kar pieniężnych, co do zasady, mogłaby być nałożona odrębnym rozstrzygnięciem i w tym kontekście uznano, że organ odwoławczy orzekał w granicach wniesionego odwołania, operując w granicach, w których w odniesieniu do tychże naruszeń, jako odrębnych spraw administracyjnych w znaczeniu materialnym, orzekał również organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1322/10, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przyczyn wywiedzionych wcześniej skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu, mając również na uwadze i to, że możliwość prowadzenia jednego postępowania administracyjnego w stosunku do kilku spraw administracyjnych przewiduje art. 62 K.p.a., który jednak w rozważanym przypadku nie mógł mieć zastosowania, gdyż dotyczy on sytuacji wielości stron w postępowaniu i dotyczy spraw, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej. Tak więc, gdyby uznać za trafne prezentowane w cyt. wyroku stanowisko, to w ramach sprawowanej kontroli legalności zaskarżonego aktu należałoby go wyeliminować z obrotu prawnego, jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 62 K.p.a. Marginalnie już tylko odnotować można, że omawiane rozbieżności w orzecznictwie mogłyby być usunięte w drodze uchwały NSA, podjętej w trybie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów procedury administracyjnej są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Natomiast orzeczenie o zwrocie poniesionych kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi, wydano na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu. Sprawa "wraca" do organu odwoławczego, który dokona ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z wyżej omówionymi przepisami postępowania administracyjnego, w granicach wyznaczonych decyzją wydaną w pierwszej instancji. Powyższe zwalnia Sąd z konieczności dokonywania dalszej oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego.