II SA/Op 649/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 31 sierpnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi J. M. z dnia 27 grudnia 2016 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej w tym samym dniu) jest uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 31 sierpnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. J. M. przed wniesieniem skargi na powyższą uchwałę, zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o przyznanie prawa pomocy, w celu jej zaskarżenia. Wniosek J. M. zarejestrowany został w repertorium sądowym pod sygn. akt II SO/Op 36/16. Postanowieniem z 21 października 2016 r. odmówiono skarżącej przyznania prawa pomocy z uwagi na bezzasadność jej zamierzonej skargi. Wyjaśniono w nim skarżącej, że jej skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OZ 1629/16, oddalił zażalenie J. M. na postanowienie z 21 października 2016 r. W aktach sprawy o sygn. II SO/Op 36/16 znajduje się odpis stanowiącej przedmiot skargi J. M. uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Nysie z dnia 31 sierpnia 2016 r. "w sprawie rozstrzygnięcia wniesionego przez Pana T. R. wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Nysie dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie rozpatrzenia skargi Pana T. R. na działalność Burmistrza Nysy". Akt ten, został wydany na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 466, z późn. zm.). Stanowi on o nieuwzględnieniu wniesionego przez T. R. wezwania do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego, dokonanego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Nysie z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie rozpatrzenia skargi T. R. na działalność Burmistrza Nysy, z przyczyn określonych w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina Nysa wniosło o odrzucenie skargi wskazując, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż działania podejmowane prze organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami działu VIII K.p.a. nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. J. M. złożyła do Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 31 sierpnia 2016 r., Nr [...]. Przedmiotowa uchwała jest odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołane uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Nysie dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie rozpatrzenia skargi T. R. na działalność Burmistrza Nysy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, uchwała stanowiąca odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wnoszone w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, z późn. zm.), nie stanowi przedmiotu skargi do sądu administracyjnego, a jest jedynie elementem procedury otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny skargę do sądu można wnieść się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia (por. postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1770/08, LEX nr 574449). Ponadto, zaskarżona uchwała jest wynikiem postępowania wszczętego na skutek skargi powszechnej wniesionej do Rady Miejskiej w Nysie przez T. R. na działalność Burmistrza Nysy w zakresie zatrudnienia radnego Rady Miejskiej w Nysie w Spółce Gminy Nysa. Skarga powszechna na działalność Burmistrza Nysy zatem została wniesiona w trybie tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII K.p.a. W postępowaniu objętym regulacją działu VIII K.p.a. nie rozstrzyga się żadnej sprawy administracyjnej, jedynie informuje się wnioskodawcę (zainteresowanego) o sposobie załatwienia tzw. skargi powszechnej. Przedmiotem skargi powszechnej przewidzianej w art. 227 i nast. K.p.a. mogą być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie zaś w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu - art. 3 § 2 P.p.s.a. W związku z tym, w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i nast. K.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Skoro do rozpatrzenia skargi powszechnej na działalność Burmistrza Nysy w przedmiocie wykonywania działalności należącej do zadań własnych gminy właściwa jest Rada Miejska w Nysie i jest to postępowanie jednoinstancyjne, to nie służy na nie dalsza skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ten pogląd Sądu jest zbieżny z orzecznictwem, zgodnie z którym, w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 395/06, LEX nr 362475; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 134/16, dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto wskazać należy, że uchwała podjęta przez radę gminy (miasta) w trybie postępowania skargowego, regulowanego przepisami K.p.a., nie może być w żadnym wypadku kwalifikowana, jako akt podlegający zaskarżeniu, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie zmienia tego również fakt, że zaskarżona uchwała z dnia 31 sierpnia 2016 r. została wydana przez Radę Miejską w Nysie w odpowiedzi na złożoną przez T. R. skargę określoną, jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", wywołanego - jego zdaniem - uchwałą Rady Miejskiej w Nysie z dnia 1 lipca 2016 r., Nr [...]. Wszystkie te uchwały, niezależnie od swojej formy, dotyczą rozstrzygnięcia przez Radę Miejską w Nysie skarg na działalność Burmistrza Nysy, czyli - jak wyjaśniono wyżej - skarg powszechnych, o których mowa w art. 229 pkt 3 K.p.a. i nie ma do nich zastosowania tryb zaskarżania uchwał uregulowany w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W tym miejscu wskazać przyjdzie na argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawioną w postanowieniu z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1032/16, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wedle której uchwała podjęta przez radę gminy w trybie postępowania skargowego nie może być również kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie stanowi ona rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu. W związku z powyższymi ustaleniami skarga J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 31 sierpnia 2016 r., Nr [...], jest skargą złożoną na czynność nie mieszczącą się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzić zatem trzeba, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi strona bezsprzecznie czyni akt nie podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego, tak jak w niniejszej sprawie, skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że Sąd nie zajął się rozpatrywaniem kwestii dopuszczalności skargi J. M. na uchwałę dotyczącą wezwania dokonanego przez T. R., w zakresie przesłanek z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., tj. legitymacji skarżącego. Przepis ten obliguje Sąd do odrzucenia skargi, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na konkretnie wymienione przez ustawodawcę w P.p.s.a. akty, w tym m.in. na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Sąd uznał bowiem, że skoro z samej treści zaskarżonej uchwały wynika, że nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego i nie może stanowić przedmiotu jego oceny, to badanie legitymacji procesowej strony, jest w tym przypadku niezasadne. W związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd orzekł w jak sentencji.