II SAB/Op 24/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Starosty Krapkowickiego w przedmiocie ochrony gruntów rolnych oddala skargę. Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2010 r., sprecyzowanym w piśmie z dnia 6 grudnia 2010 r., M. C. zwrócił się do Starosty K. o wydanie - stosownie do art. 104 K.p.a. - decyzji w przedmiocie popowodziowej rekultywacji gruntów rolnych będących jego własnością, położonych w K., stanowiących działki o numerach: A. k.m. [...], B., C., D., E. – F., k.m. [...]. Starosta K. pismem z dnia 16 grudnia 2010 r., doręczonym M. C. w dniu 20 grudnia 2010 r., ustosunkowując się do powyższego żądania poinformował, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Natomiast art. 5b powołanej ustawy stanowi, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne, położonych w granicach administracyjnych miast. W oparciu o powyższe regulacje prawne organ wywiódł, że nie ma możliwości wydania decyzji w sprawie rekultywacji gruntów położonych na terenie K. i nie ma również podstaw do ubiegania się o dotację z Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych na przeprowadzenie tej rekultywacji. W piśmie z dnia 27 grudnia 2010 r., skierowanym do Starosty K., M. C. podniósł, że po ponad 2 miesiącach, tj. w dniu 20 października 2010 r. otrzymał od organu pismo z dnia 16 października 2010 r., w którym poinformowano go o braku możliwości wydania wnioskowanej decyzji. Jego zdaniem, w sytuacji, gdy nie ma podstaw do pozytywnego załatwienia sprawy organ winien wydać decyzję odmawiającą rekultywacji gruntów. Ponadto wydanie tej decyzji umożliwi mu dalsze dochodzenie praw przed organami administracyjnymi. W odpowiedzi na powyższe Starosta K. w piśmie z dnia 7 stycznia 2011 r. podniósł, że odpowiedź na pismo z dnia 6 grudnia 2010 r. została doręczona M. C. w dniu 20 grudnia 2010 r., a więc po 14 dniach, a nie po 2 miesiącach, jak twierdzi wnioskodawca. Następnie organ odwołał się do treści art. 22 ust. 1 i art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ponownie wywodząc, że nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji w sprawie rekultywacji gruntów położonych na terenie K.. Pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. M. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Starosty K. w przedmiocie decyzji w sprawie rekultywacji gruntów, wnosząc o zobowiązanie organu do jej wydania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu 6 grudnia 2010 r. zwrócił się do Starosty K. o wydanie przedmiotowej decyzji, jednakże pomimo upływu terminów przewidzianych w art. 35 K.p.a. organ nie wydał żądanego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Starosta K. wniósł o jej odrzucenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając powyższe organ wskazał na brak wyczerpania przez M. C. trybu określonego w art. 37 K.p.a., co winno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dalej, organ zrelacjonował przebieg postępowania w sprawie i podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko o braku postaw do wydania oczekiwanej przez skarżącego decyzji. W piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2011 r. skarżący zakwestionował stanowisko organu w zakresie wniosku o odrzucenie skargi, wyjaśniając, że pismo z dnia 27 grudnia 2011 r. stanowi zażalenie, gdyż zawarł w nim ponowne wezwanie do wydania decyzji oraz nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Ponadto, zdaniem skarżącego, w sytuacji gdy Starosta K. niezmiennie twierdzi, że nie zachodzą podstawy do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie stanowisko organu wyższego stopnia nie zmieniłoby tego faktu, tym niemniej nie było żadnych przeszkód aby organ pierwszej instancji przekazał pismo z dnia 27 grudnia 2011 r. do organu wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnotować należy, że zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działań podejmowanych przez organy administracji publicznej, czyli ich zgodność z przepisami prawa materialnego i proceduralnego. Natomiast, stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym - na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. -rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a, w tym również w sprawie bezczynności organu na niewydanie decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W kwestii dopuszczalności skargi dodać jeszcze należy, że złożenie skargi na bezczynność organów nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Zgodnie jednak z art. 52 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organów administracji publicznej, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można zatem mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie stwierdzić trzeba, że M. C. - przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego - dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, wnosząc zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a., za które należało uznać pismo skarżącego z dnia 27 grudnia 2010 r. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że wprawdzie skarżący wymienione pismo nie nazwał wyraźnie "zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie" i nie skierował go do organu wyższego stopnia, jednakże z jego treści w sposób niewątpliwy wynika, że kwestionuje on terminowość i prawidłowość działań organu oraz domaga się wydania decyzji w przedmiocie rekultywacji gruntów. Dlatego też, zdaniem Sądu, nie można obciążać skarżącego negatywnymi konsekwencjami wynikającymi ze skierowania zażalenia do niewłaściwego organu. Nie można również wywodzić dla skarżącego negatywnych skutków prawnych z faktu, że pismo z dnia 27 grudnia 2010 r. skierowane do Starosty i zawierające zarzuty pozwalające na zakwalifikowanie go jako zażalenia, o którym mowa w art. 37 K.p.a., nie zostało przekazane przez organ pierwszej instancji, pomimo takiego obowiązku, do organu wyższego stopnia. Zgodzić się trzeba bowiem z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 614/08 (dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że należy tak interpretować przepisy obowiązującego prawa, aby nie zamykać stronie możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej, o czym stanowi art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Wobec powyższego Sąd stwierdził, że pismo z dnia 27 grudnia 2010 r. stanowiło zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie, co z kolei upoważniało do uznania skargi za dopuszczalną pod względem formalnym. Dopiero poczynienie powyższych ustaleń pozwoliło Sądowi na przejście do merytorycznej oceny zasadności skargi. Rozważania w tym zakresie rozpocząć trzeba od uwagi, że przepisy nie określają, na czym polega stan "bezczynności". Trafnie podnosi się w doktrynie prawa administracyjnego, że z bezczynnością organu administracji publicznej - w rozumieniu przywołanego na wstępie przepisu - mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, str. 109 - 110; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 71/06, System Informacji Prawnej Lex nr 334271). Należy przyjąć, że skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu sytuacji, gdy organ administracji nie załatwia sprawy w obowiązującym go terminie, ale jej celem jest także zapewnienie prawidłowej wykładni przepisów prawa administracyjnego materialnego, określających formy działania organów administracji publicznej. Zaznaczenia jednakże wymaga, że dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania, czyli strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a także przedmiotu postępowania, czyli niezbędne jest, by istniała sprawa administracyjna, której załatwienie wymaga podjęcia przez właściwy organ aktu, np. decyzji administracyjnej (por. H. Knysiak - Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004 r., s. 50). Oczywiście, konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że kontroli Sądu poddane jest działanie Starosty K., do którego wpłynął wniosek M. C. z dnia 28 czerwca 2010 r., sprecyzowany w piśmie z dnia 6 grudnia 2010 r., o wydanie decyzji w sprawie rekultywacji gruntów rolnych stanowiących własność skarżącego, położonych w K.. Dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi na bezczynność decydujące znaczenie miało zatem ustalenie, czy Starosta K. był właściwy do rozpoznania powyższego wniosku i ustosunkowania się do niego w drodze decyzji administracyjnej. Ta bowiem okoliczność, będąca istotą żądania skarżącego, jest przesądzająca dla uznania, że organ znajduje się w stanie zaskarżalnej bezczynności. W tym zakresie należy stwierdzić, że realizacja wskazanego wcześniej wniosku uregulowana została w przepisach ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zgodnie z art. 22 ust. 2 tej ustawy decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: 1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej; 2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji; 3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Natomiast art. 5 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że jeżeli jej przepisy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Z przytoczonych regulacji wynika wprost, że w sytuacjach w nich określonych starosta wydaje decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania, przy czym użycie przez ustawodawcę określenia "w sprawach" nie oznacza, że chodzi tu tylko o decyzje "o rekultywacji", jak zdaje się uważać skarżony organ. Powyższe skutkuje uznaniem, że Starosta K. był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M. C., a także był zobowiązany do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w formie decyzji administracyjnej, do której znajdują zastosowanie przepisy K.p.a. Przechodząc już do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że Starosta K. nie pozostawał w bezczynności. Z akt administracyjnych wynika, że kontrolowane postępowanie wszczął wniosek M. C. z dnia 28 czerwca 2010 r., doprecyzowany w piśmie z dnia 6 grudnia 2010 r. Wniosek ten został rozpoznany przez Starostę, który w piśmie z dnia 16 grudnia 2010 r., nr [...], ustosunkowując się do żądania skarżącego podał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Dalej wskazywał na przepis art. 5b powołanej ustawy, który stanowi, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne, położonych w granicach administracyjnych miast. W oparciu o powyższe regulacje prawne organ wywiódł, że nie ma możliwości wydania decyzji w sprawie rekultywacji gruntów położonych na terenie K. i nie ma również podstaw do ubiegania się o dotację z Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych na przeprowadzenie tej rekultywacji. W ocenie Sądu, opisane pismo organu, zważywszy na jego treść, należało uznać za decyzję, która załatwia sprawę w rozumieniu art. 104 K.p.a. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że elementy, jakie powinna zawierać prawidłowa decyzja administracyjna wymienia przepis art. 107 § 1 K.p.a. Przy czym decyzją administracyjną będzie również pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie, które nie posiada wszystkich elementów decyzji, gdyż o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. Brak któregokolwiek z elementów decyzji określonych w art. 107 § 1 K.p.a. powoduje, że decyzja jest wadliwa. Skutki tej wadliwości są różne, w zależności od tego, których składników przewidzianych w przywołanym przepisie dana decyzja nie zawiera. Powszechnie przyjmuje się, że brak niektórych elementów decyzji, w określonym rozstrzygnięciu organu administracji publicznej, nie uzasadnia traktowania tego aktu jako innej formy działania administracji. Za decyzję administracyjną należy uznać więc pismo, które nie posiada formy decyzji, ale zawiera co najmniej oznaczenie organu, adresata aktu, rozstrzygnięcie sprawy i podpis osoby uprawnionej do wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt III SA 1067/96 - System Informacji Prawnej Lex nr 41559, wyroki WSA: z dnia 24 czerwca 2008 r, sygn. akt II SA/Op 164/08; z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1193/07; z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wr 885/07; dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, Sąd stwierdził, że rozpoznanie wniosku skarżącego nastąpiło pismem z dnia 16 grudnia 2010 r. Skoro pismo to zawiera oznaczenie organu, od którego pochodzi, skierowane zostało na zewnątrz systemu administracji publicznej (wskazano adresata - skarżącego), zawiera wskazanie podstawy prawnej, w sposób władczy rozstrzyga w sprawie indywidualnej i zostało podpisane przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, stąd należało przyjąć, że pismo to jest decyzją administracyjną, o jakiej mowa w art. 104 K.p.a., pomimo braku zachowania wszystkich elementów decyzji z art. 107 § 1 K.p.a. Brak w decyzji pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, nie dyskwalifikuje pisma organu jako decyzji, tylko dlatego, że nie posiada ono w pełni wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 K.p.a. W tym miejscu podkreślić trzeba, że stosownie do art. 112 K.p.a. błędne pouczenie, za które należy również uznać brak pouczenia w decyzji o środkach odwoławczych (por. wyrok z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2289/01, dostępny na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nie powinno wywierać negatywnych dla skarżącego skutków prawnych, co oznacza możliwość wniesienia przez M. C. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie i na zasadach określonych w art. 58 K.p.a. Mając na uwadze dotychczas powiedziane stwierdzić raz jeszcze trzeba, że w sprawie wszczętej wnioskiem 6 grudnia 2010 r. wydano w dniu 16 grudnia 2010 r. akt administracyjnym (decyzję) w sensie prawnym. Sąd przyznaje, że wadliwa forma tego aktu mogła spowodować u skarżącego odczucie niezałatwienia jego sprawy w sposób zgodny z wymogami prawa, jednak z przyczyn wywiedzionych wyżej nie można podzielić wyrażonego w skardze poglądu o braku podjęcia przez organ decyzji. Z kolei, sama prawidłowość wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia nie może być oceniania w ramach postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na bezczynność organu. Może być natomiast poddana ocenie w toku postępowania odwoławczego i następnie - wskutek ewentualnej skargi - może być także przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W przypadku skargi opartej na podstawie art. 149 P.p.s.a., Sąd nie przeprowadza bowiem kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. W ramach skargi na bezczynność nie rozstrzyga się kwestii merytorycznych i nie określa się sposobu rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1573/10; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 812/08; wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1689/09; dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, skoro skierowane do skarżącego pismo organu z dnia 16 grudnia 2010 r. w istocie jest decyzją, to nie można stwierdzić, że Starosta K. pozostaje w bezczynności i nakazać temu organowi wydanie przedmiotowej decyzji. W tym stanie rzeczy, skargę jako niezasadną należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a.