II SAB/Op 49/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi T. A. na bezczynność Wójta Gminy Reńska Wieś w przedmiocie informacji publicznej 1) umarza postępowanie, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Wójta Gminy Reńska Wieś na rzecz skarżącego T. A. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., przesłanym drogą elektroniczną na adres mailowy Urzędu Gminy Reńska Wieś, T. A. wystąpił o przekazanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej kopii (w formie elektronicznej) następujących dokumentów: - zarządzenia Wójta Gminy lub odpowiedniego dokumentu, w którym wyznaczono administratora bezpieczeństwa informacji Gminy Reńska Wieś, - instrukcji polityki bezpieczeństwa danych, - instrukcji zarządzania systemem informatycznym, - protokołów wewnętrznych kontroli dotyczących bezpieczeństwa danych za okres 2010-2015 Pismem z dnia 29 lipca 2015 r., nadesłanym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, T. A. wywiódł skargę na bezczynność Wójta Gminy Reńska Wieś w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania Wójta do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie żądanych informacji zgodnie z wnioskiem, do dnia wniesienia skargi. Wskazał, że do dnia wniesienia skargi organ w żaden sposób nie odniósł się do treści wniosku. Powyższa skarga została przekazana przez tut. Sąd organowi - Wójtowi Gminy Reńska Wieś w dniu 6 sierpnia 2015 r., co wynika z daty stempla pocztowego na kopercie przesyłki (k. 6 a. sąd.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że żądane przez skarżącego informacje publiczne, które zgodnie z art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie podlegają udostępnieniu na wniosek, zostały ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej. Ich zamieszczenie w BIP nastąpiło począwszy od kwietnia 2015 r. na wniosek skarżącego, o czym był on informowany. Z chwilą zamieszczenia informacji skarżący miał do nich nieograniczony dostęp, stąd nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył kopię pisma przesłanego drogą elektroniczną na adres mailowy T. A. w dniu 11 sierpnia 2015 r., informującego, że zgłoszenie do GIODO administratora bezpieczeństwa informacji w Urzędzie Gminy w osobie M. Z. (zarządzenie Wójta Gminy nr 9/2015) zostało dokonane w styczniu br., co jest udokumentowane na stronie eGIODO ABI, o czym wcześniej informowano telefonicznie. Z kolei, instrukcja bezpieczeństwa informacji została zamieszczona w BIP w zakładce zarządzenia nr 41/2015, a plan ochrony informacji niejawnych - w zakładce zarządzenia nr 42/2015 załącznik. Ponadto w piśmie tym wskazano, że protokoły kontroli dotyczące bezpieczeństwa nie były sporządzane wobec niewystępujących naruszeń bezpieczeństwa informacji. Wszystkie zarządzenia Wójta Gminy zostały wprowadzone do BIP od kwietnia do czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Z powyższego wynika, że wniesienie skargi bezpośrednio do sądu jest bezskuteczne i skutkuje koniecznością jej przekazania właściwemu organowi. Za datę wniesienia skargi uważa się wówczas dzień nadania tej skargi przez sąd do organu administracyjnego. Stanowisko prezentowane przez judykaturę w tym zakresie jest jednolite (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 490/15 oraz z 16 września 2008 r., II OSK 1489/07, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobny pogląd prezentowany jest także w doktrynie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 414 oraz A. Kabat [w:] B. Dauter, B Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Wyd. Wolters Kluwer buisness, Warszawa 20111, s. 200-201). W tych okolicznościach należało uznać, że skarga T. A. została wniesiona w dniu 6 sierpnia 2015 r. Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym - na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Według myśl art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). W tym miejscu odnotowania wymaga, że od dnia 15 sierpnia 2015 r. doszło do zmiany P.p.s.a. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Stosownie do art. 2 ww. ustawy zmieniającej, przepisy P.p.s.a. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Powołane wyżej przepisy art. 3 i art. 149 P.p.s.a. zostały zmienione na podstawie art. 1 pkt 1 i pkt 40 ww. ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., co oznacza, że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym - wszczętym przed dniem 15 sierpnia 2015 r. - należy te przepisy stosować w brzmieniu dotychczasowym, przytoczonym powyżej. Wracając do oceny skargi, w kwestii jej dopuszczalności dodać jeszcze trzeba, że wniesienie skargi na bezczynność nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Ponadto skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W świetle powyższego stwierdzić należało, że skarga złożona w niniejszej sprawie przez T. A., jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Z uwagi na przedmiot skargi zauważyć przyjdzie, że przepisy nie określają, na czym polega stan bezczynności, zatem w odkodowaniu znaczenia tego pojęcia celowe jest sięganie do poglądów doktryny i orzecznictwa. Zdaniem Sądu, trafne jest stanowisko, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu (podmiotu zobowiązanego), że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. T. Woś, op. cit. s. 109-110; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 kwietnia 2007 r., VII SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271). Natomiast w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczony przepis art. 149 P.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 komentowanego przepisu wyrazu "jednocześnie", nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, uwzględnienie skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Wobec tego zasadnym jest uznanie, że stosownie do treści art. 149 P.p.s.a. dokonanie żądanej czynności przez organ lub wydanie żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność nie powoduje, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy (por. postanowienia NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; z 17 października 2012 r., I OSK 2443/12 oraz z 13 października 2012 r., I OSK 2626/12, powołana strona internetowa). W okolicznościach niniejszej sprawy celowe jest przypomnienie, że przedmiotem skargi wniesionej przez T. A. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, z późn. zm.), zwanej dalej również ustawą, jest bezczynność Wójta Gminy Reńska Wieś, tj. podmiotu, który będąc organem władzy publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy niewątpliwie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie budzi też wątpliwości, że informacje w zakresie ochrony informacji, żądane przez skarżącego w piśmie z dnia 23 kwietnia 2015 r., są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, informacje żądane w punktach 1-3 wniosku skarżącego zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Reńska Wieś, z wyjątkiem protokołów kontroli, których udostępnienia dotyczył punkt 4 wniosku. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym m.in. o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1, czyli wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Użyty w art. 6 ust. 1 ustawy zwrot "w szczególności" oznacza, że prawodawca wskazuje jedynie przykładowy katalog spraw uznanych za informację publiczną. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwalony już w orzecznictwie pogląd, wedle którego wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi informację publiczną. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań, niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem, o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyroki NSA z 30 lipca 2013 r., I OSK 1004/13 oraz I OSK 907/13, dostępne na ww. stronie internetowej). Wyjaśnić ponadto należy, że jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, to podmiot zobowiązany do udostępniania tej informacji ma obowiązek podjąć określone czynności, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zobowiązany jest zatem: - udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodny z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy) lub - wydać na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 ustawy lub - udzielić informacji, z zachowaniem wymogów z art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy, wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji; jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się) lub - poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Dodatkowo wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na wniosek jest udostępniana informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Przepis ten wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji, co oznacza, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP lub w centralnym repozytorium. Rację miał zatem organ wskazując, że nie można żądać udostępnienia informacji, skoro została ona opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej, gdyż tryb wnioskowy jest przewidziany dla informacji, których nie zamieszczono w BIP lub centralnym repozytorium. Jednak podkreślić należy, że w przypadku złożenia wniosku podmiot zobowiązany winien zawiadomić wnioskodawcę o braku stosownego trybu wnioskowego z związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP. W rozpoznawanej sprawie, w piśmie z dnia 11 sierpnia 2015 r. podmiot zobowiązany udzielił skarżącemu pisemnej informacji odnośnie zamieszczenia w okresie od kwietnia do czerwca 2015 r. żądanych informacji w BIP, a nadto wyjaśnił - w odniesieniu do pytania o protokoły kontroli z lat 2010-2015, że nie były one sporządzane. Skarga do tut. Sądu została natomiast wniesiona - jak wykazano to na wstępie - w dniu 6 sierpnia 2015 r. Z zestawienia powyższych dat jednoznacznie wynika, że prawidłowa reakcja organu w związku z żądaniem udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych nastąpiła dopiero po wniesieniu skargi do Sądu. Na dzień złożenia skargi Wójt Gminy Reńska Wieś pozostawał zatem w bezczynności, gdyż nie zareagował na wniosek w odpowiedni sposób, czyli nie załatwił wniosku skarżącego w ustawowym, 14-dniowym terminie. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania, a w realiach rozpoznawanej sprawy stan bezczynności ustał po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem orzeczenia. Skoro celem skargi na bezczynność organu jest zobowiązanie podmiotu do wydania określonego aktu lub dokonania czynności, to w zaistniałej sytuacji - z uwagi na udzielenie skarżącemu wnioskowanych informacji - rozpoznanie sprawy w przedmiocie zobowiązania do udzielenia informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe, co z kolei stanowi podstawę do umorzenia w tym zakresie postępowania sądowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Rozstrzygając o bezczynności organu, Sąd nie stwierdził, aby miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustalając w kontekście okoliczności niniejszej sprawy, czy naruszono prawo w sposób oczywisty, niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, Sąd zważył, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez podmiot zobowiązany jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które to przypadki można ewentualnie rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Organ nie zignorował wniosku skarżącego, a wręcz przeciwnie - stanowił on asumpt do podjęcia określonych we wniosku aktów. Z relacji organu wynika ponadto, że o powyższym poinformował telefonicznie skarżącego, pozostając w tym zakresie w przekonaniu o prawidłowości swych działań. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.