II SAB/Op 62/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Związku A Zarządu Gminy S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w sprawie rozstrzygnięcia ponaglenia dotyczącego zaniechania działań przez organ co do wydania decyzji w zakresie gospodarki odpadami postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 28 lipca 2021 r. Prezes Zarządu A wniósł - w imieniu Związku B w S. - skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w sprawie rozpoznania ponaglenia w przedmiocie zaniechania podjęcia działań przez Starostę B. co do wydania decyzji o wygaszeniu decyzji nr [...] z dnia [...] oraz decyzji nakazującej usunięcie odpadów z działki nr a, obręb [...]. Skarżący wskazał, że wzywa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. do usunięcia naruszenia prawa przez wydanie stosownego orzeczenia w trybie art. 36 i 37 K.p.a. wobec Starosty B. w zakresie nakazania temu organowi wszczęcia postępowania - "zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach i nakazania wydania w tym trybie decyzji nakazującej usunięcie odpadów z terenu - działka nr a gmina [...] ". Do odpowiedzi na skargę dołączono pismo SKO z dnia 15 lipca 2021 r., nr [...], informujące skarżącego o braku podstaw prawnych do rozpatrzenia ponaglenia B na bezczynność organu wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o odrzucenie skargi. Wyjaśniło, że w dniu 9 czerwca 2021 r. wpłynęło pismo Związku B w S., zwanego dalej B, określone jako skarga na bezczynność Starosty B. - w związku z zaniechaniem wydania przez ww. organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie orzeczenia z dnia [...] nr [...], zezwalającego A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na zbieranie odpadów na części działki nr a, obręb [...]. Pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. Kolegium poinformowało B, że regulacja art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a.", przesądza, iż wniesienie ponaglenia przez podmiot posiadający legitymację procesową jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, kiedy sprawa zawisła przed organem administracji publicznej. Ponieważ w dacie rozpatrzenia ponaglenia przed Starostą B. nie toczyło się postępowanie w przedmiocie wygaszenia wskazanej decyzji z dnia [...] jak również postępowanie prowadzone w trybie art. 26 czy art. 26a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779, z późn. zm.), brak było podstaw prawnych do załatwienia wniosku z dnia 18 maja 2021 r. w oparciu o regulację art. 37 K.p.a. SKO wskazało także, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości wniesienia środka zaskarżenia czynności podejmowanych przez organy w ramach rozpoznania ponaglenia, a zatem w świetle art. 3 § 2 pkt 9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", skarga jest niedopuszczalna. Niedopuszczalność wynika z braku podstaw prawnych do załatwienia ponagleń B przez wydanie postanowienia w trybie art. 37 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ jest niedopuszczalna. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego są określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. lub przepisach odrębnych formy działalności organów administracji publicznej, w tym m.in. postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego, ale wyłącznie te, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. pozwala również na zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej, jeśli miał on zająć stanowisko w jednej z form prawnych określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Ponadto ustawodawca przewidział możliwość zaskarżenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych iż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Skarga na bezczynność jest zatem dopuszczalna wówczas, gdy żądane przez stronę skarżącą działanie miałoby przybrać formę decyzji administracyjnej; postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie lub rozstrzygającego sprawę co do istoty; innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w związku z niewydaniem aktu administracyjnego w sprawie rozstrzygnięcia ponaglenia dotyczącego zaniechania podjęcia działań przez Starostę B. co do wydania decyzji w zakresie gospodarki odpadami. Na powyższe ponaglenie Kolegium odpowiedziało pismem z dnia 15 lipca 2021 r., informując, iż brak jest podstaw prawnych do rozpoznania ponaglenia na podstawie art. 37 K.p.a., ponieważ w dacie jego złożenia nie toczyło się przed Starostą B. żadne postępowanie dotyczące wygaszenia decyzji z dnia [...] czy postępowanie w kwestii usunięcia odpadów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Stosownie zaś do § 3 ww. przepisu ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, na które jednak nie służy zażalenie. Jak bowiem stanowi przepis art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W przypadku zaś postanowienia podejmowanego w trybie art. 37 K.p.a. brak jest przepisu, który uprawniałby do złożenia zażalenia. Postanowienie to ma charakter wpadkowy (incydentalny), nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Omawiana instytucja odnosi się wyłącznie do kwestii ściśle procesowej uregulowanej w przepisach art. 35 i 37 K.p.a., a przewidziane w ostatnim z wymienionych przepisów postanowienie nie kreuje nowej sprawy administracyjnej. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 bądź 3 P.p.s.a. Nie jest to także inny akt lub czynność organu dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). W konsekwencji, postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 6 K.p.a. nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie kończy ono postępowania w sprawie, nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i nie służy na nie zażalenie. Nie jest więc postanowieniem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., a tym samym niedopuszczalna jest także skarga na bezczynność w tym przedmiocie (zob. postanowienia NSA: z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 233/17; z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 11/18; z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 866/19; z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1175/19, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy zainicjowane wniesieniem ponaglenia postępowanie wpadkowe, toczące się przed organem wyższej instancji, nie kończy się postanowieniem, na które służy zażalenie, dlatego uznać trzeba, że nie jest dopuszczalna zarówno skarga do sądu administracyjnego na ewentualnie wydane postanowienie kończące to postępowanie, jak i skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w zakresie rozpatrzenia ponaglenia. Wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że ponaglenie do organu wyższego stopnia stanowi jedynie formalną przesłankę wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji (art. 53 § 2b P.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji postanowienia.