II SAB/Op 76/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. S., zwanego dalej również skarżącym, stanowiła bezczynność Prezydenta Miasta Opola w sprawie podziału nieruchomości. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem 10 maja 2002 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa A (aktualnie A w [...]), wystąpiła o zatwierdzenia podziału nieruchomości składającej się z działek nr a i nr b, km. [...] obręb [...], stanowiącej własność Gminy [...], a będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. Decyzją, z dnia 10 maja 2002 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], składającej się z działek nr a i b, z k.m. [...] obręb [...], ujętych w księdze wieczystej nr [...], na działki nr c, d i e, pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej dla działki nr c, w przypadku jej zbycia. W konsekwencji podziału powstały działki, które w kolejnych latach były przedmiotem zbycia; w tym m.in. aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 22 października 2007 r. Spółdzielnia przeniosła na rzecz J. S. prawo użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego działkę nr c z prawem własności budynku. Jednocześnie aktem tym Spółdzielnia ustanowiła na prawie użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego działkę nr e, służebność drogi koniecznej na rzecz każdoczesnych właścicieli, wieczystych użytkowników lub posiadaczy działki nr c. Na wniosek skarżącego, prawo wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr c, zostało przekształcone w prawo własności decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 12 marca 2013 r. Z wniosku skarżącego prowadzone było też postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Ostateczną decyzją z dnia 27 lutego 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 maja 2002 r., nr [...], zatwierdzającej podział wskazanej na wstępie nieruchomości. Pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r., z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, poinformowano strony, że w związku z ww. decyzją Kolegium pozostaje do rozpoznania wniosek Spółdzielni o zatwierdzenie podziału nieruchomości. W obecnym stanie prawnym istnieje możliwość dokonania podziału w oparciu o art. 98b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym wezwano strony do przedłożenia wymaganych dokumentów. Pismem z dnia 22 kwietnia 2016 r. wezwano strony do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). W dniu 7 lipca 2016 r., wystosowano do stron pismo informujące o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 10 maja 2002 r. Pismem z dnia 12 maja 2018 r. skarżący – działając przez pełnomocnika, na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu ponaglenie dotyczące bezczynności Prezydenta Miasta Opola, w sprawie wszczętej z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] z dnia 10 maja 2002 r., o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Wskazał, że organ podjął działania w istocie pozorujące jedynie chęć załatwienia wniosku, a zastosowanie procedury z art. 64 § 2 K.p.a. było niedopuszczalne. Postanowieniem z dnia 28 maja 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło, że Prezydent Miasta Opola dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązało Prezydenta Miasta Opola do załatwienia sprawy z wniosku A w [...] - z dnia 10 maja 2002 r., w terminie miesiąca od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. Kolegium wskazało, że wystosowane do stron wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku odnosiło się do wymogów postępowania dotyczącego połączenia i ponownego podziału nieruchomości, do którego odnosi się art. 98b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można natomiast zaakceptować takiego działania organu, które polega na autorytarnej zmianie żądania Spółdzielni Mieszkaniowej. W stanie sprawy do rozpatrzenia pozostał wniosek Spółdzielni z dnia 10 maja 2002 r. w niezmienionym brzmieniu. Tym samym, powód pozostawienia przedmiotowego podania bez rozpoznania, odnoszący się w istocie do odrębnego trybu postępowania (ustalonego przez organ niejako z urzędu, bez porozumienia z wnioskodawcą) nie mógł stanowić przyczyny pozostawienia bez rozpoznania wniosku z dnia 10 maja 2002 r. Obowiązkiem Prezydenta Miasta Opole było załatwienie sprawy poprzez wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia (decyzji). Poza tym regulacja art. 64 § 2 K.p.a. ma zastosowanie w sytuacji, w której postępowanie nie zostało wszczęte. W przedmiotowym przypadku w toku postępowania organy wydały natomiast kilka decyzji. Powyższe postanowienie wpłynęło do Urzędu Miasta Opola dnia 5 czerwca 2018 r. Zawiadomieniem z dnia 28 czerwca 2018 r. poinformowano strony, że zostanie wydana decyzja kończąca postępowanie, a przed jej wydaniem strony mają możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 8 sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta Opola wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej numerami działek a i b z km. [...] obręb [...]. Decyzja ta została wysłana do stron dnia 14 sierpnia 2018 r. drogą pocztową, a pełnomocnikowi skarżącego także drogą elektroniczną dnia 21 sierpnia 2018 r. W dniu 21 sierpnia 2018 r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (pismo z dnia 20 sierpnia 2018 r.), skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Opola polegającą na uchylaniu się od załatwienia sprawy podziału nieruchomości składającej się z działek nr a i b. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania i wskazał, że wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 10 maja 2002 r., nr [...], spowodowało konieczność załatwienia wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 10 maja 2002 r. o zatwierdzenie podziału nieruchomości oraz przywrócenie stanu sprzed podziału. Prezydent Miasta Opola podjął działania zmierzające jedynie do załatwienia sprawy wniosku, natomiast druga kwestia została pominięta. Bezczynność w tym zakresie skutkuje faktycznym pozostawieniem w dokumentach geodezyjnych nieistniejącej obecnie numeracji działek. Skarżącemu wydaje się, że Gmina próbuje "udowodnić" nieodwracalność skutków wywołanych przez decyzję podziałową. Tymczasem na Prezydencie Miasta Opola spoczywa obowiązek przywrócenia stanu faktycznego sprzed 10 maja 2002 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Opola wniósł o odrzucenie skargi, a w razie braku podstaw do odrzucenia o jej oddalenie. Wskazał, że skarga może zostać odrzucona z uwagi na brak spełnienia obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, a to w związku z tym, że ponaglenie z dnia 12 maja 2018 r. zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a przed wniesieniem skargi strona nie wniosła kolejnego. Jako drugą okoliczność uzasadniającą, czy to odrzucenie, czy też oddalenie skargi, organ wskazał fakt, że w dniu wpływu skargi do organu sprawa była już zakończona wydaniem decyzji, od której skarżący wniósł odwołanie. Odnosząc się do zarzutu braku podjęcia działań w zakresie przywrócenia stanu faktycznego sprzed podziału wyjaśnił natomiast, że nie spoczywa na nim taki obowiązek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Powyższe determinuje zakres sądowej kontroli, która w przypadku skargi na bezczynność organu, sprowadza się do oceny braku dochowania obowiązku załatwienia sprawy w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. W przypadku natomiast braku podstaw do uwzględnienia skargi, skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Dodać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a, sprawa ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W takim właśnie trybie została rozpoznana skarga złożona w niniejszej sprawie na bezczynność Prezydenta Miasta Opola, w sprawie z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] z dnia 10 maja 2002 r. o zatwierdzenie podziału nieruchomości. W pierwszej kolejności Sąd ocenił dopuszczalność skargi uwzględniając, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skarga może zostać wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a w myśl art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie administracyjne, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał z ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) zwanej K.p.a. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. ponaglenie służy jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Na podstawie art. 37 § 3 K.p.a. jest ono wnoszone do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie lub do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie, przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący dopełnił powyższego wymogu wnosząc, pismem z dnia 12 maja 2018 r., ponaglenie do organu wyższego stopnia, jakim w tym przypadku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Ponaglenie to, zostało wniesione w zakresie przedmiotu zaskarżenia, tj. bezczynności Prezydenta Miasta Opola w sprawie z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] z dnia 10 maja 2002 r., o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Tym samym, wniesioną skargę uznać należało za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu. W odniesieniu do wniosku organu o odrzucenie skargi wyjaśnić w tym miejscu przyjdzie, że dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia czy i w jaki sposób właściwy organ rozpoznał ponaglenie. Dla wyczerpania wskazanego trybu konieczne jest jedynie złożenie ponaglenia, a skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie to zostanie rozpatrzone przez organ wyższego stopnia oraz niezależnie od stanowiska zajętego w razie jego rozpatrzenia. Ponadto, nie ma też znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy wniesionym ponagleniem, a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego środka. Terminy do wniesienia skargi przewidziane w art. 53 P.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Tym samym, skargę taką można wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 83/18; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 165/17 – wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, dopuszczalne było dokonanie przez Sąd kontroli w granicach zaskarżonej bezczynności. Kontrola ta wykazała jednak, że w zakresie rozpoznania sprawy objętej postępowaniem o zatwierdzenie podziału nieruchomości, wszczętym na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 10 maja 2002 r., nie można Prezydentowi Miast Opola zarzucić bezczynności. Wobec tego brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Podkreślić trzeba, że przepisy P.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia zgodzić się należy jednak z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., mającą na celu zapewnienie większej klarowności oraz efektywności realizacji przez strony przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania bezczynności organów. Według tego przepisu, przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Stąd też, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. W sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność w zakresie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz może wymierzyć organowi grzywnę lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W sprawie ze skargi na bezczynność Sąd nie jest jednak władny rozstrzygać o sposobie załatwienia sprawy. To organ, jako właściwy do rozpoznania sprawy, sam musi zdecydować jakie, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, podjąć w sprawie rozstrzygnięcie. Rolą Sądu jest jedynie ustalenie istnienia, bądź nie, po stronie organu obowiązku podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia i ocena, czy pozostawał w tym zakresie w bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów mają znaczenie dopiero, w przypadku stwierdzenia bezczynności i dla oceny czy była ona rażąca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że specyfika badania skargi na bezczynność polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1797/16, wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 3006/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 161/17, Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Sąd kluczowe znaczenie miało zatem to, że w dniu 8 sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta Opola zakończył postępowanie - wszczęte na podstawie wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] z dnia 10 maja 2002 r., wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej numerami działek a i b z km. [...] obręb [...]. Decyzja ta rozstrzyga sprawę, w granicach której skarżący wniósł skargę na bezczynność organu i została wysłana do stron drogą pocztową dnia 14 sierpnia 2018 r. Skarga na bezczynność została natomiast wniesiona dopiero w dniu 21 sierpnia 2018 r. (pismem z dnia 20 sierpnia 2018). To oznacza, że w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał już w bezczynności, co do załatwienia sprawy. W konsekwencji też brak było podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd ugruntowany w orzecznictwie i doktrynie, że skargę na bezczynność można wnieść, aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. Jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności. W takiej sytuacji, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 3006/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 161/17, a także powołane tam orzecznictwo). Dla stwierdzenia braku bezczynności organu istotna jest przy tym data wydania aktu lub podjęcia wymaganej czynności. Jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem do sądu skargi na bezczynność, a taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, to nie ma podstaw do przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności nawet wtedy, gdy daną decyzję doręczono stronie lub pełnomocnikowi strony po dacie wniesienia skargi na bezczynność. Zgodzić się należy z tym, że akt administracyjny (decyzja, postanowienie) rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jego sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w nim rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia podpisu osoby uprawnionej. Nie można zatem przyjąć, że sprawa w okresie pomiędzy datą sporządzenia postanowienia, a momentem jego zakomunikowania stronie, nie została zakończona. W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z jej rozstrzygnięciem. Chwila wydania aktu jest wobec tego datą jego sporządzenia, a nie doręczenia stronie. Ponadto data sporządzenia aktu administracyjnego wywołuje oznaczone skutki prawne - data wydania decyzji (postanowienia) określa dzień, według którego ocenia się stan faktyczny i prawny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Zwrócić przy tym należy uwagę, że data wydania aktu nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą nim związani; doręczenie lub ogłoszenie aktu administracyjnego stanowi jego wprowadzenie do obrotu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 312/17, a także powołane tam orzecznictwo). W przedmiotowej sprawie należy zaakcentować, co ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, że organ wydał decyzję w sprawie dotyczącej wniosku z dnia 10 maja 2002 r. datowaną na dzień 8 sierpnia 2018 r. i wyekspediował ją do stron postępowania w dniu 14 sierpnia 2018 r., a więc przed datą wniesienia skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Opola, tj. 21 sierpnia 2018 r. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie należało uwzględnić, że przed wniesieniem skargi do tut. Sądu sprawa, w granicach której skarżący zarzucał bezczynność organowi, została zakończona wydaniem decyzji. W tej sytuacji Sąd uznał, że stan bezczynności nie miał miejsca, a skarga jest nieuzasadniona. W zakresie zarzutu skargi dotyczącego braku podejmowania przez organ, w ramach postępowania, odpowiednich czynności dotyczących przywrócenia wcześniejszego stanu faktycznego, wskazać natomiast należy, że w granicach niniejszej sprawy ocenie Sądu, nie podlegały kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Sąd nie mógł oceniać, w jaki sposób sprawa powinna być załatwiona. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.