II SAB/Wa 312/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o wszczęcie postępowania w celu sprostowania uzasadnienia ostatecznej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2000 r. - oddala skargę - Pismem z dnia [...] marca 2017 r. [...]. J. D. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z żądaniem "wszczęcia postępowania w celu sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą w decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Departamentu [...] MON z dnia [...] stycznia 2000 r., którą organ odmówił uwzględnienia (...) wniosku z dnia [...] października 1999 r. o spowodowanie skorygowania zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności dla celów zaopatrzenia emerytalnego w części dotyczącej dodatku specjalnego". Wnioskodawca wskazał, że sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą wymaga całe uzasadnienie ww. decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Ponadto zażądał "wyciągnięcia konsekwencji w stosunku do obecnych i byłych funkcjonariuszy Ministerstwa Obrony Narodowej podających nieprawdziwe, niepełne lub zebrane w sposób sprzeczny z ustawą informacje w zainicjowanych (...) sprawach, w szczególności do byłych absolwentów Wyższej Szkoły [...] w Z. pełniących obowiązki służbowe w Departamencie [...] MON (...)". Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Minister Obrony Narodowej udzielił zainteresowanemu odpowiedzi na pismo z dnia [...] marca 2017 r. W dniu [...] maja 2017 r. J. D. złożył w kancelarii Ministerstwa Obrony Narodowej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezałatwieniu w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", sprawy podniesionej w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Ministra Obrony Narodowej, została przekazana zainteresowanemu w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Ponadto, postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Minister Obrony Narodowej, powołując w podstawie prawnej art. 61a § 1 w zw. z art. 111 § 1 i § 1b k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania uzasadnienia decyzji Ministra Obrony Narodowej [...] z dnia [...] lutego 2000 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Departamentu Ekonomicznego MON z dnia [...] stycznia 2000 r. Powyższe postanowienie Ministra Obrony Narodowej strona otrzymała w dniu [...] czerwca 2017 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. J. D. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Obrony Narodowej zarzucając naruszenie art. 8 - 14 i art. 35 - 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) wymierzenie Ministrowi Obrony Narodowej grzywny w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg zdarzeń w sprawie wymiaru ustalonego mu świadczenia emerytalnego od 1999 r. do 2017 r. Wskazał, że w dniu [...] maja 2017 r. wezwał Ministra Obrony Narodowej do usunięcia naruszenia prawa - zakreślając termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2017 r. Pomimo upływu ww. terminu Minister nie powiadomił go o załatwieniu sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub podjęcie aktu albo dokonanie czynności w terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a. czym - zdaniem skarżącego - rażąco naruszył prawo, w szczególności zasadę zaufania uczestnika postępowania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania określoną w art. 12 § 1 k.p.a. Stwierdził, iż w świetle powyższego skarga jest uzasadniona, bowiem bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Organ zaznaczył, iż skarżący otrzymał zarówno odpowiedź na pismo z dnia [...] marca 2017 r., jak również odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Otrzymał również postanowienie Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania uzasadnienia decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Organ nie pozostaje zatem w zwłoce w rozpatrzeniu sprawy. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. pt. "Replika skarżącego na odpowiedź organu" skarżący wniósł o nieuwzględnianie odpowiedzi na skargę z tego względu, że postanowienie Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. jest niewiążące (nieprawomocne). Nadto skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, tj. w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki formalnoprawne wniesienia skargi. Skarżący wyczerpał bowiem tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., co potwierdza wezwanie Ministra Obrony Narodowej do usunięcia naruszenia prawa polegającego na załatwieniu żądania zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. Przedmiotem skargi skarżący uczynił "bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Obrony Narodowej" w sprawie zainicjowanej pismem z dnia [...] marca 2017 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Z kolei przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na "bezczynność" oraz "przewlekłe prowadzenie postępowania" jest zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz powołanej podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 709/12; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2225/14; publ. CBOSA). W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy też przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OZ 753/15; publ. j.w.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając powyższe okoliczności Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; publ. j.w.). Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Ministra Obrony Narodowej, polegająca - jak wskazał skarżący - na "niewydaniu odpowiedniego aktu administracyjnego" w związku ze złożeniem przez niego pisma z dnia [...] marca 2017 r. Na taki zakres przedmiotu skargi wskazuje również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym skarżący zarzucał organowi niezałatwienie żądania zawartego w piśmie [...] marca 2017 r. Zaznaczyć przy tym należy, że jakkolwiek skarżący w uzasadnieniu skargi wskazywał na przebieg zdarzeń "w toku postępowania administracyjnego" począwszy od dnia [...] sierpnia 1999 r., to jednak postępowanie w niniejszej sprawie, zostało zainicjowane pismem skarżącego złożonym do organu w dniu [...] marca 2017r. Zdarzenia poprzedzające tę czynność procesową nie są przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie. Przechodząc z kolei do oceny zasadności skargi zważyć należy, iż skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Przekroczenie przez organ terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. (bądź w przepisach szczególnych) lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a., oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Należy jednak podkreślić, że skargę na bezczynność można wnieść do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. Jeżeli bowiem organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że decyzję doręczono stronie po dacie wniesienia skargi na bezczynność. Samo doręczenie aktu jest czynnością procesową nie przyznającą uprawnień bądź obowiązków, nie może być zatem przedmiotem orzeczenia sądu administracyjnego w trybie art. 149 p.p.s.a. (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2013 r., wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Gl 1/12, publ. j.w.). Zaznaczyć należy, że celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę (poprzez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź innego aktu) przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. Z akt sprawy wynika, że Minister Obrony Narodowej w dniu [...] maja 2017 r. wydał postanowienie nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie - żądanego przez skarżącego - sprostowania uzasadnienia decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Departamentu [...] MON [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. Natomiast skarga na bezczynność została złożona przez skarżącego w organie w dniu [...] czerwca 2017 r. (co potwierdza prezentata na pierwszej stronie skargi oraz adnotacja na drugiej stronie skargi "doręczono osobiście"), a więc po załatwieniu przez organ odwoławczy przedmiotowej sprawy. Oznacza to, że w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy, bowiem przez wydanie postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r. stan bezczynności organu został zniesiony. Skoro organ załatwił sprawę (wydał postanowienie podlegające zaskarżeniu) jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność, to skarga taka powinna postać oddalona jako nieusprawiedliwiona. Sąd nie może bowiem badać kwestii bezczynności organu w sytuacji, gdy na dzień wniesienia skargi na bezczynność, stan taki nie istniał. Postanowienie MON nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] czerwca 2017 r., co jednak nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, dla którego istotny pozostaje fakt ustania stanu bezczynności organu przed datą wniesienia skargi. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jego sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w nim rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia podpisu osoby uprawnionej. Nie można zatem przyjąć, że sprawa w okresie pomiędzy datą sporządzenia postanowienia, a momentem jego zakomunikowania stronie, nie została zakończona. W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z jej rozstrzygnięciem. Chwila wydania aktu jest wobec tego datą jego sporządzenia, a nie doręczenia stronie. Ponadto data sporządzenia aktu administracyjnego wywołuje oznaczone skutki prawne - data wydania decyzji (postanowienia) określa dzień, według którego ocenia się stan faktyczny i prawny jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym zwrócić należy uwagę, że data wydania aktu nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą nim związani; doręczenie lub ogłoszenie aktu administracyjnego stanowi jego wprowadzenie do obrotu (v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004, str. 497-498, 518; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, publ. ONSAiWSA 2006/5/132, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 238/15, publ. CBOSA). Tak więc dla oceny czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę, znaczenie ma data wydania postanowienia, a nie data jego doręczenia stronie. Przy czym brak jest jakichkolwiek podstaw aby uznać, jak podnosi skarżący w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., że przedmiotowe postanowienie zostało wydane przez organ po otrzymaniu jego skargi do Sądu. Wobec powyższego brak było podstaw do uwzględnienia skargi i zobowiązania Ministra Obrony Narodowej do wydania w określonym terminie aktu stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd nie mógł również uwzględnić wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a., w sytuacji gdy nie stwierdził po stronie organu bezczynności. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.