IV SAB/Wa 161/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę. W dniu [...] kwietnia 2017 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) T. M. (dalej: "skarżący") reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej również jako: "Minister", "organ odwoławczy") w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. ustalającej odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. Organowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1 i § 2 K.p.a., przejawiające się bezczynnością w prowadzeniu postępowania oraz at. 36 § 1 K.p.a. przez brak wskazania stronie przyczyn, które spowodowały nierozpoznanie sprawy w terminie. Wobec powyższego wniesiono o: - ocenę, czy organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) - w przypadku uznania, że organ dopuścił się bezczynności – o ocenę, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a.), - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł (art. 149 § 2 p.p.s.a.), - przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 2.880 zł oraz kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że odwołanie z dnia [...] sierpnia 2016 r. od decyzji organu pierwszej instancji zostało przekazane do organu odwoławczego pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Od momentu przekazania dowołania, pomimo upływu 7 miesięcy, Minister nie podjął jakiejkolwiek czynności zmierzającej do wydania rozstrzygnięcia. Stan ten utrzymuje się, pomimo złożenia przez skarżącego – pismem z dnia [...] marca 2017 r. – wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący, powołując się na treść art. 35 § 3 i 36 K.p.a. stwierdził, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w terminie 1 miesiąca, a o każdym niezałatwieniu sprawy organ winien poinformować stronę, wskazując przyczyny zwłoki i nowy termin załatwienia sprawy. Uzasadniając żądanie przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł skarżący wskazał, że jego prawo do zweryfikowania poprawności orzeczenia organu pierwszej instancji nie jest respektowane, a ponadto organem prowadzącym to postępowanie jest naczelny organ administracji rządowej, który powinien być przykładem poszanowania norm prawa procesowego. Ponadto, powołując się na niezbędny nakład pracy pełnomocnika, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie skargi oraz przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, skarga wniosła o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej, tj. w kwocie 2.880 zł (§ 14 pkt 1 ppkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. – Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Opisując przebieg postępowania wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego w wysokości 1 585 439,00 zł za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W dniu [...] marca 2017 r. do organu wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Skarga na bezczynność organu, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, wpłynęła do organu w dniu [...] kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, między innymi, w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., wedle którego sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie – zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. - sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Przechodząc do istoty sporu, a więc oceny zasadności skargi, wskazać trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (omawiany wyżej art. 149 § 1 P.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1797/16). Jak już wskazano powyżej celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Zatem skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo podjęcia czynności. Jeżeli organ wydał decyzję (lub w inny sposób zakończył postępowanie) przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. Pogląd taki jest wyrażony zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze (zob. orzecznictwo i piśmiennictwo powołane w wyroku z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1062/15, także wyroki: z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 235/15, z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 238/15, z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1752/11, z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2567/15, z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 24/16, z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 3/16, z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/15, z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 123/16) i Sąd rozpoznający sprawę w całości go podziela. W rozpoznawanej sprawie odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. wpłynęło – wraz z aktami sprawy - do organu odwoławczego w dniu [...] września 2016 r. Minister nie załatwił sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 kpa, tj. w terminie 1 miesiąca. W związku z powyższym skarżący wystosował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do Ministra w dniu [...] marca 2017 r. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Minister wydał decyzję, tym samym ustała bezczynność, polegająca na nierozpatrzeniu przedmiotowego odwołania. Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2017 r. Skarga na bezczynność organu została wniesiona w dniu [...] kwietnia 2017 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym). Z powyższego wynika, że skargę na bezczynność wniesiono już po wydaniu decyzji przez organ II instancji (chociaż decyzja ta została doręczona stronie już po wniesieniu skargi). Sąd stoi na stanowisku, że to data wydania decyzji ma zasadnicze znaczenie przy ocenie terminowości działania organu w przedmiotowej sprawie, a doręczenie decyzji już po wniesieniu skargi na bezczynność nie zmienia faktu, że podstawą żądania skargi było wydanie stosownego orzeczenia przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 235/15). Sąd podziela zatem pogląd, że jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to nie ma podstaw do przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności nawet wtedy, gdy daną decyzję doręczono stronie lub pełnomocnikowi strony po dacie wniesienia skargi na bezczynność (por.: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 615 oraz wyroki: z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/15, z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Wr 24/15, z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 238/15, z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1752/11, z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 17/11). W rozpoznawanej sprawie, skoro w związku z wniesionym odwołaniem, sprawa została zakończona przez organ odwoławczy wydaniem decyzji przed dniem wniesienia skargi na bezczynności tego organu, Sąd uznał, że stan bezczynności nie miał miejsca i skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił.