II SO/Op 20/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku P. G. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrodzieniu za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1) wymierzyć Dyrektorowi Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrodzieniu grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 2) zasądzić od Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrodzieniu na rzecz P. G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 23 listopada 2018 r. P. G. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o wymierzenie grzywny Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Dobrodzieniu za nieprzekazanie do sądu w wymaganym w terminie skargi, zawartej w piśmie z dnia 4 lutego 2018 r. i skierowanej do WSA w Opolu za pośrednictwem Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrodzieniu, na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. P. G. wskazał, że organ arbitralnie uznał, iż jego pismo z dnia 4 lutego 2018 r., zatytułowane "Skarga na bezczynność organu", nie jest skargą, wkraczając tym samym w kompetencje sądu, oraz rozstrzygnął sprawę merytorycznie, pozbawiając go prawa do sądu. Oprócz żądania wymierzenia organowi grzywny, skarżący domagał się również uznania, że organ działał z rażącym naruszaniem prawa, oraz wystąpił o zwrot kosztów postępowania. Do wniosku dołączono kserokopię pisma z dnia 9 marca 2018 r., w którym organ poinformował skarżącego, że jego pismo z dnia 4 lutego 2018 r. zostało potraktowane jako nowy wniosek o udzielenie informacji publicznej, dlatego organ nie znalazł podstaw do przesłania go w trybie art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do WSA w Opolu wraz z odpowiedzią i aktami sprawy. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, zawartej w piśmie z dnia 14 lutego 2019 r., Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrodzieniu wniósł o oddalenie wniosku, ponownie wskazując, że skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zawarta w piśmie z dnia 4 lutego 2018 r., stanowiła kontynuację (rozszerzenie) wcześniejszych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Na pismo z dnia 4 lutego 2018 r. organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 16 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania jest wniosek P. G. o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., za nieprzekazanie tut. Sądowi skargi z dnia 4 lutego 2018 r., na bezczynność Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrodzieniu, w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 54 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (§ 1). Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (§ 2). Powołany przepis ustanawia obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Rozpoczęcie takiej kontroli uzależnione jest od posiadania przez sąd materiałów koniecznych do jej przeprowadzenia, a także wiedzy, że skarżący wszczął postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy odnotować trzeba, że zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.), która w art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w ust. 1 tego przepisu komentowana ustawa określa, że przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Ten przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 54 § 2 P.p.s.a. Przytoczone regulacje oznaczają, że obowiązek przekazania sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że nie jest organem administracji, albo nie jest dysponentem żądanych informacji. Już tylko samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Sąd bowiem dopiero w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. sąd bada jedynie, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 55 § 1 P.p.s.a, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powołane wyżej przepisy statuują dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny. Pierwszym z nich jest stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, natomiast drugim - złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Wobec tego przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Zauważyć należy, że ustawodawca określił wyłącznie górną granicę grzywny, nie wskazał natomiast jej minimalnej kwoty oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania. Ustalając grzywnę w określonej wysokości, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Dodać trzeba, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. z uchybieniem terminu nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny czy umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. (sygn. akt II GPS 3/09, dostępna pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOIS), skoro z art. 54 § 2 P.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (por. postanowienie NSA z 30 stycznia 2013 r., I OZ 45/13, CBOIS). W przekonaniu Sądu, podzielić należy również pogląd, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, a wyłączną, materialnoprawną przesłanką jej wymierzenia jest niewypełnienie obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi do sądu (por. postanowienia NSA: z 23 września 2014 r., I OZ 759/14; z 22 lipca 2014 r., I OZ 489/14; z 6 czerwca 2013 r., I OZ 429/13; z 25 kwietnia 2013 r., I OZ 278/13, CBOIS). W związku z tym przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi, nie mają znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą one mieć wpływ jedynie na wysokość grzywny. W ocenie Sądu, wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Organ nie wykonał ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie. Skoro skarga wpłynęła do organu w dniu 5 lutego 2018 r., co wynika z prezentaty na skardze, to określony w art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin piętnastu dni od dnia otrzymania skargi przez organ upływał z dniem 20 lutego 2018 r. Tymczasem przekazanie przez organ odpisu skargi nastąpiło w dniu 14 lutego 2019 r., czyli po prawie roku od upływu terminu. Określając natomiast wysokość grzywny, Sąd wziął pod uwagę argumentację przedstawioną w odpowiedzi na wniosek skarżącego oraz to, że okres zwłoki w przekazaniu skargi do Sądu był długi, a ponadto organ nie wypełnił obowiązku niezwłocznie po otrzymaniu wniosku. Jednocześnie Sąd uwzględnił okoliczność, że opóźnienie w realizacji ustawowego obowiązku przekazania skargi nie posiadało cech celowego, umyślnego naruszenia przepisów. Organ bowiem potraktował, choć niesłusznie, pismo skarżącego z dnia 4 lutego 2018 r. nie jako skargę - pomimo wyraźnego wskazania, że jest to taki rodzaj pisma procesowego - a jako wniosek o udzielenie dalszych informacji i odnosił się do tego "wniosku" kolejnymi pismami. Zdaniem Sądu, grzywna w kwocie 500 zł jest adekwatna do wagi naruszenia dokonanego przez organ, zaś wymierzenie jej w tej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, a także zapobiegnie popełnianiu w przyszłości podobnych naruszeń. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że nie znajduje podstaw w prawie zawarte we wniosku żądanie orzeczenia przez Sąd, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano już wcześniej, że art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi jedynie o uprawnieniu do wymierzenia grzywny. Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O kosztach postępowania, które obejmują uiszczony wpis od skargi, orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a.