I SA/Po 1366/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Sędzia WSA Barbara Rennert Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi TP, JD, PŁ, RM na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku postanawia: I. odrzucić skargę; II. zarządzić zwrot od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych 00/100) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W dniu [...] marca 2016 r. Rada Miejska w R. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku. Uchwała ta nie została uchylona w trybie nadzorczym przez Wojewodę [...]. Wcześniej - w dniu [...] stycznia 2016 r. Rada Miejska w R. podjęła 2 uchwały: 1) nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R., 2) nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie ustalenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy R. i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W pierwszej z uchwał w § 11 ust. 1 pkt 11 wskazano, że odbiór odpadów dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku będzie odbywał się raz na 2 tygodnie, z kolei w drugiej w § 6 ust. 12 i w § 7 ust.3 także wskazano na częstotliwość odbioru odpadów z przedmiotowych nieruchomości. Projekty powyższych uchwał zostały objęte konsultacjami społecznymi w listopadzie i grudniu 2015 r. Ponadto oba projekty uchwał zostały pozytywnie zaopiniowane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. w dniu [...] listopada 2015 r. Skarżący T. P., J. D., P. Ł. i R. M. wezwali organ do usunięcia naruszeń prawa, wskazując na wysokość ustalonych przez Radę Miejską opłat za wywóz odpadów, tj. kwocie [...]zł za odpady zbierane i odbierane w sposób selektywny oraz [...] zł, jeśli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W odpowiedzi na te wezwania udzielono skarżącym wyjaśnień co do sposobu wyliczenia ww. opłat. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. T. P. w imieniu własnym oraz reprezentując J. D., P. Ł. i R. M. wniósł skargę na uchwałę [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku. na przedmiotową uchwalę. W skardze postawiono zarzuty naruszenia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. - k.p.a.) oraz art.6j ust.3c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie strony skarżącej, mimo upływu już prawie 6 miesięcy 2016 r. Gmina R. nie wywozi odpadów komunalnych, ograniczając się jedynie do przesłania pism wzywających do złożenia deklaracji i zobowiązania do uiszczenia opłaty w wysokości [...] zł za cały rok 2016 od domku, czyli w kwocie [...]% wyższej, niż dotychczasowy faktyczny koszt, który wynosi [...] zł od domku. Potwierdzeniem niewywożenia odpadów przez Gminę R. do dnia złożenia skargi, lecz przez właścicieli działek letniskowych jest faktura za wywóz kontenera z odpadami z maja 2016 r. Odpowiadając na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi jest uchwała [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2016 r. będąca aktem prawa miejscowego. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 z późn.zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 6j ust.3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 250). Zaskarżona uchwała została ogłoszona 01 kwietnia 2016 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2016 r., poz. 2513) i zgodnie z § 5 uchwały weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego tj. 16 kwietnia 2016 r. W toku sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, najistotniejszym zagadnieniem okazała się ocena, czy skarżący posiadają interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., którego naruszenie uzasadnia dokonanie przez sąd administracyjnym kontroli legalności zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu kluczowe w sprawie jest zagadnienie związane z ustaleniem legitymacji skargowej wnoszących skargę. Środek prawny określony w art. 101 u.s.g. jest wyraźnie nakierowany na ochronę praw podmiotowych i nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W tym kontekście istotne jest to, w jaki sposób rozumieją swój interes prawny skarżący i na czym polega jego naruszenie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Mając na uwadze treść przywołanego przepisu, podkreślić należy, że "legitymacja skargowa" została ukształtowana przez ustawodawcę w sposób szczególny. W przeciwieństwie do legitymacji w innych postępowaniach administracyjnych (np. w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej) - w których stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie - uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., może być jedynie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. To skarżący winien wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała narusza sferę gwarantowanych mu ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., II FSK 817/14; dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie akcentuje się, że skarga wnoszona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, musi być więc oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r., I OSK 1209/13, LEX nr 1391696 i powołane tam orzecznictwo). Określając cechy interesu prawnego wskazuje się też, że winien on być normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny (wyroki NSA: z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 1183/11, LEX nr 1340094; z dnia 27 kwietnia 2012 r., I OSK 98/12, LEX nr 1295818). Nie ulega też wątpliwości, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który jest naruszany przez skarżony akt (wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., II OSK 1333/11, LEX nr 965179). Samo zaś naruszenie wystąpi wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r., II SA/Wr 169/12, LEX nr 1249172). Z powyższego wynika, że interes prawny będzie naruszony, gdy zaskarżony akt godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2013 r., II SA/Kr 1077/13, LEX nr 1398357). Ocena okoliczności faktycznych w kontekście wskazywanych przez skarżącego zasad konstytucyjnych i normy prawnej, ma kluczowe znaczenie dla odczytania intencji skarżącego i sposobu rozumienia interesu prawnego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że interesowi prawnemu w rozumieniu analizowanej tu normy, przeciwstawia się interes faktyczny. Interes faktyczny występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, taki właśnie interes faktyczny, a nie prawny, istnieje po stronie skarżących. W kontekście uzasadnienia skargi nie budzi wątpliwości wpływ uchwały na ich sytuację faktyczną związaną z koniecznością ponoszenia wyższych opłat za wywóz odpadów. Zdaniem Sądu tak rozumiane oddziaływanie uchwały nie jest wystarczające dla stwierdzenia istnienia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. W skardze wskazano, że zaskarżona uchwała narusza art. 6j ust. 3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym miejscu należy wskazać, że w samej uchwale jako podstawę prawną powołano art. 6j ust. 3b ww. ustawy. Ten ostatni przepis uprawnia radę gminy do uchwalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Natomiast art. 6j ust. 3c definiuje w jaki sposób należy ustalać ryczałtową stawkę opłaty. W świetle wcześniejszych rozważań nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze, że którykolwiek z ww. przepisów narusza interes prawny skarżących. Interesu tego nie narusza też art. 7 k.p.a., który w ogóle w niniejszej sprawie nie był stosowany. Sąd doszedł do przekonania, że żaden z przepisów, które wskazano w skardze, nie nadały skarżącym prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. Z tych też powodów Sąd uznał, że interes prawny skarżących nie został zaskarżoną uchwałą naruszony. Skoro więc w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."), który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w p. I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jak w p. II sentencji.