I SA/Po 21/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] z dnia [....] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę. Starosta P. decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] odmówił S. Z. ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w P., oznaczoną w ewidencji gruntów jako arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha, działka nr [...] o powierzchni [...] ha, działka nr [...] o powierzchni [...] ha, działka nr [...] o powierzchni [...] ha, arkusz mapy [...] działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objęta księgą wieczystą nr [...] W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Wojewoda decyzjami nr: [...], [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. orzekł, że część nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, ark. mapy [...] działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej fragment [...] stanowiącej do dnia [...] grudnia 1998 r. własność H. Z. i pozostającej w tej dacie we władaniu Gminy P., z dniem [...] stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy P., jako grunt zajęty pod drogę publiczną. Na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa p. do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) powyższe ulice miały status dróg publicznych - lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm. - dalej w skrócie: "ustawa reformująca") powyższe ulice stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy P., jako drogi gminne. Na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. [...] nr [...] z [...] lutego 2019 r. spadek po H. Z. nabyli: syn A. Z., syn S. Z., w udziale wynoszącym [...] części każdy. Organ zaznaczył, że wniosek S. Z. z dnia [...] grudnia 2020 r. dotyczący ustalenia odszkodowania wpłynął do Urzędu Miejskiego w P. w dniu [...] grudnia 2020 r. (do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął dnia [...] stycznia 2021 r.). Organ stwierdził, że wniosek nie został złożony w wyznaczonym przepisami prawa terminie, co skutkuje odmową ustalenia odszkodowania. W odwołaniu strona zarzuciła, że organ administracji publicznej nie dopełnił należytej staranności w informowaniu strony o przysługujących jej prawach i nie zapewnił udziału stronie w postępowaniu. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postepowania i wyjaśnił, że w związku z funkcjonowaniem w obrocie prawnym ostatecznych decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. stwierdzających, że części nieruchomości położonej w P., stanowiących fragmenty ulic [...], oznaczonej geodezyjnie jako: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha, działka nr [...] o powierzchni [...] ha, działka [...] o powierzchni [...] ha, działka nr [...] o powierzchni [...] ha, arkusz mapy [...] działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. w P., pozostającej w dniu [...] grudnia 1998 r. jako własność H. Z. i pozostającej w tej dacie we władaniu Miasta P., jako grunty zajęte pod drogi publiczne - drogi gminne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Miasta P., jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę gminną, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy reformującej, nie jest możliwe inne rozstrzygnięcie, niż umorzenie przedmiotowej sprawy. Organ podkreślił, że termin na złożenie wniosku o odszkodowanie za wywłaszczone na mocy art. 73 ust. 1 ustawy reformującej, części przedmiotowej nieruchomości, o którym mowa w ust. 4 tego artykułu, jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Za bezzasadny organ uznał zarzut strony, że uniemożliwiono jej uczestnictwa w postępowaniu. Organ podkreślił, że decyzjami z dnia [...] grudnia 2020 r. Wojewoda jedynie stwierdził stan faktyczny, a przedmiotowe części nieruchomości przeszły na własność Miasta P. z mocy prawa, dnia [...] stycznia 1999 r. Wobec czego, nie miało miejsca postępowanie administracyjne wywłaszczające przedmiotową nieruchomość, a więc S. Z., będący stroną w przedmiotowym postępowaniu, nie mógł uczestniczyć w postępowaniu wywłaszczeniowym nieruchomości uprzednio należącej do jego spadkodawczyni H. Z., gdyż takiego postępowania nie było. Ponadto, przepisy prawa nie przewidują obowiązku informowania dawnych właścicieli nieruchomości o przejęciu ich nieruchomości na mocy art. 73 ust. 1 ustawy przez organy administracji publicznej. W skardze z dnia [...] listopada 2021 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], uwzględnienie wniosku skarżącego o przyznanie odszkodowania z ewentualną zmianą podstawy prawnej wniosku, a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a., nieuwzględnienie słusznego interesu strony - art. 7 K.p.a., nieprawidłowe pouczenie strony, zasada zaufania - art. 8 K.p.a., nieinformowania strony o podejmowanych czynnościach - art 9 K.p.a. oraz pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu - 10 K.p.a.; - naruszenie przepisów prawa materialnego art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie, w warunkach przyjęcia, iż w realiach niniejszej sprawy o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Miasta P., wobec przyjęcia podstawy prawnej do odmowy przyznania odszkodowania z art. 73 ustawy reformującej, - naruszenie przepisów art. 2 i 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w szczególności poprzez niezapewnienie obywatelowi rzetelności postępowania, i pozbawienie prawa do słusznego odszkodowania za przewłaszczone mienie, naruszenie zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, działanie sprzecznie z zasadami praworządności i naruszające zaufanie obywateli do organów władzy. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Pismem procesowym z dnia [...] lutego 2011 r. skarżący złożył replikę do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną kształtującą uprawnienia strony do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym: 1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. 3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. 3a. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. 4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. 5. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Literalna treść powołanego przepisu przesądza, że nie może budzić wątpliwości, iż warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy reformującej jest złożenie stosownego wniosku w terminie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Powyższe oznacza, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy reformującej przewiduje prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że po upływie terminu wskazanego w ustawie, roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Określony w powołanym przepisie termin jest więc terminem zawitym prawa materialnego. Ze względu na jego materialny charakter nie mają do niego zastosowania przepisy regulujące instytucję przywrócenia terminu. Właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które na podstawie art. 73 ustawy reformującej stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, mogą zatem dochodzić jedynie odszkodowania przewidzianego w tych przepisach, co istotne, zachowując wskazany w nim tryb. Konieczne jest zatem złożenie wniosku przez dotychczasowego właściciela/właścicieli nieruchomości i to z zachowaniem terminu do złożenia tego wniosku, który ustawodawca określił ściśle poprzez wskazanie początkowej i końcowej daty termu na złożenie takiego wniosku, tj. okres od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Innymi słowy nie można było złożyć skutecznie wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. Pogląd ten jest ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2258/11; z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1611/10; wyroki WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 558/08, z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 22/20 – wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega przy tym wątpliwości, że termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy reformującej jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała temu terminowi. Podkreślić należy, że dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. W orzecznictwie zatem przyjmuje się jednolicie, że złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania poza ustawowym terminem oznacza niemożność uwzględnienia roszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2014 r. o sygn. akt I OSK 2730/12). Zwrócić należy również uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 15 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt P 33/07 stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02. Art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło [...] stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie wniosku było wystarczającą czynnością by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił zatem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. W kolejnych wyrokach z dnia z 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99, z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 oraz z dnia 19 maja 2011 r. o sygn. akt K 20/09, Trybunał Konstytucyjny stwierdzał każdorazowo, że zawarty w art. 73 ustawy mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom. Trybunał Konstytucyjny zaaprobował ustanowiony w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających okres przedawnienia prawa do złożenia wniosku o odszkodowanie jak i to, że żądanie takie następuje na wniosek podmiotu uprawnionego. Należy również wyraźnie podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny wskazał, że uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 73 ust. 4 przepisów reformujących, nie może być sanowane wskutek wniosku o przywrócenie terminu i jednoznacznie kształtuje sytuację prawną uprawnionego i zobowiązanego z tytułu odszkodowania. Z mocy prawa termin ten nie podlega dyspozytywności stron stosunku odszkodowawczego (por. np. wyrok NSA z 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1490/09). Wygaśnięcie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania oznacza, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Przepis art. 73 ust. 4 ustawy reformującej jest bowiem przepisem prawa materialnego i nie stosuje się do niego instytucji przywrócenia terminu z art. 58 Kpa, która jest instytucją procesową i ma zastosowanie wyłącznie do terminów dokonania czynności procesowych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1135/10). Z okoliczności niniejszej sprawy bezspornie wynika, że skarżący nie dokonał skutecznego złożenia stosownego wniosku w ustawowo zakreślonym terminie. W ocenie Sądu Wojewoda przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz poszanowaniem przepisów procedury administracyjnej, wyjaśniając przesłanki decyzji wydanej po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.