I SA/Po 419/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Sędzia WSA Barbara Rennert po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 02 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. oddalił zarzut firmy A Sp. z o.o. w [...] w sprawie egzekucji administracyjnej. Przedstawiając przebieg postępowania organ wyjaśnił, że wobec Spółki prowadzone jest postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] i nr [...], wystawionych w dniu [...] października 2019 r. przez Wójta Gminy [...], obejmujących zaległości z tytułu podatku od nieruchomości za 2015 i 2016 r. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny zawiadomieniem z [...] września 2020 r. dokonał zajęcia nieruchomości należącej do Spółki. Ww. zawiadomienie doręczono Spółce [...] października 2020 r. wraz z odpisami tytułów wykonawczych. Pismem z [...] października 2020 r. Spółka, powołując się na art. 54 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm. dalej: "u.p.e.a.") złożyła skargę na ww. czynność egzekucyjną, zarzucając w niej m. in. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W motywach skargi wskazała, że pismami z [...] października 2020 r. wniosła o rozłożenie na raty całości zaległości podatkowych wynikających z decyzji Wójta Gminy [...], określających wysokość zobowiązań podatkowych w podatku od nieruchomości za ww. lata, uzasadniając je okolicznością braku możliwości jednorazowego wyasygnowania kwoty na pokrycie całego zobowiązania podatkowego. Jednocześnie Spółka wniosła o zawieszenie prowadzonych przeciwko niej postępowań egzekucyjnych do czasu rozpoznania wniosków o rozłożenie na raty. Zaznaczyła, że obecnie nie korzysta z ochrony prawnej przed prowadzoną egzekucją, gdyż podstawą zawieszenia postępowania egzekucyjnego w trybie przepisów art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. jest wydanie rozstrzygnięcia rozkładającego należność na raty, co uzasadnia wniosek o wstrzymanie dalszej realizacji zastosowanego środka egzekucyjnego do dnia, w którym postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną stanie się ostateczne. Dodatkowo Spółka wskazała, że wyraża wolę polubownej spłaty zobowiązań objętych prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, w związku z czym zastosowany przez organ egzekucyjny środek egzekucyjny jest w powołanych okolicznościach dla niej zbyt uciążliwy. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności egzekucyjnej w całości (art. 54 § 6 pkt 1 u.p.e.a.) oraz o wstrzymanie dalszej realizacji zastosowanego środka egzekucyjnego do dnia, w którym postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną stanie się ostateczne (art. 54 § 7 u.p.e.a.). Wójt poinformował organ egzekucyjny, że postępowanie podatkowe w sprawie złożonych wniosków jest w toku. Pismem z [...] listopada 2020 r. Naczelnik poinformował spółkę, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie będą miały przepisy w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070 - dalej: "ustawa zmieniająca"). Tym samym wniosek strony z [...] października 2020 r. został zakwalifikowany jako zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, tj. jako zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W ocenie organu specyfika postępowania egzekucyjnego sprawia, że zastosowanie jakiegokolwiek środka egzekucyjnego jawić się będzie dla Spółki jako dokuczliwe. Zajęcie nieruchomości wprawdzie ogranicza możliwość dysponowania nią, lecz pozwala jednak na korzystanie i pobieranie pożytków do czasu zakończenia egzekucji, zatem egzekucja nie jest prowadzona w sposób nadmiernie dotkliwy dla Spółki. Ponadto, brak możliwości prowadzenia egzekucji z innych środków skarżącej, których ona po prostu nie posiada. Organ egzekucyjny zaznaczył również, że złożenie wniosku o rozłożenie zaległości podatkowych na raty nie jest przesłanką odstąpienia od egzekucji. Przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego wskazuje art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., ale żadna z nich dotychczas nie wystąpiła. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie strona zarzuciła naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. przez zastosowanie środka egzekucyjnego najbardziej dla niej uciążliwego, pomimo że zaistniały podstawy uchylenia zastosowanego środka egzekucyjnego przez wzgląd na złożony przez dłużnika wniosek o rozłożenie na raty zadłużenia orzeczonego tytułem wykonawczym. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w dniu [...] listopada 2019 r., czyli w dniu wpływu do organu egzekucyjnego tytułów wykonawczych i wniosku wystawionego przez wierzyciela. Naczelnik, biorąc pod uwagę, że podanie zostało złożone w ciągu 7 dni od dnia doręczenia spółce tytułów wykonawczych ([...] października 2020 r.), zakwalifikował je jako zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, co organ nadzoru uznał za prawidłowe, potwierdzając że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 lipca 2020 r. Następnie wyjaśniając treść art. 33 u.p.e.a, w szczególności powołując się na jego § 1 pkt 8, organ zaznaczył, że Spółka nie wskazała na czym polega uciążliwość zastosowanego środka. Natomiast ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że jedynym majątkiem skarżącej jest nieruchomość. Z tego też względu organ egzekucyjny nie dysponując możliwościami zastosowania innych środków egzekucyjnych, wymienionych w treści art. 1a pkt 12 u.p.e.a., dokonał zajęcia tej nieruchomości. W sytuacji, gdy organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko jeden środek egzekucyjny, to nie tylko jest uprawniony, ale i zobowiązany do jego zastosowania. Organ zaznaczył, że wierzyciel poinformował o nieskuteczności egzekucji z rachunku bankowego Spółki, która nie posiada również żadnego majątku ruchomego i nieruchomego, z którego możliwe jest prowadzenie egzekucji. Podkreślił, że skarżąca w swoim zarzucie nie wskazała z jakiego innego składnika majątku można egzekwować zaległości. Wyjaśnił, że zajęcie nieruchomości wprawdzie ogranicza możliwość dysponowania nią, jednakże pozwala na korzystanie z niej i pobieranie pożytków do czasu zakończenia egzekucji, zatem nie jest zbyt dotkliwe dla Spółki. Nadto, złożenie wniosków o udzielenie układu ratalnego nie jest przesłanką do uznania zastosowanego środka egzekucyjnego za zbyt uciążliwy, czy do odstąpienia od egzekucji. Dopiero pozytywne rozpatrzenie tych wniosków może spowodować zawieszenie w całości lub w części postępowania egzekucyjnego, ale rozpatrzenie wniosków Spółki w tym przedmiocie jeszcze nie nastąpiło. Ustosunkowując się do wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 17 § 2 u.p.e.a. do czasu rozpoznania zażalenia, organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 1a pkt 16 u.p.e.a. przez wstrzymanie postępowania egzekucyjnego rozumie się wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych. U.p.e.a. nie zna instytucji "wstrzymania" tego postępowania czy też wstrzymania czynności egzekucyjnych w nim podejmowanych na wniosek zobowiązanego, czego domaga się skarżąca w zażaleniu. Przewidziana w art. 17 § 2 u.p.e.a. możliwość wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia jest jedynie uprawnieniem organu, które może być realizowane - w ramach uznania administracyjnego - przed rozpoznaniem zażalenia i tylko do czasu jego rozpoznania, a nie przy podejmowaniu samego rozstrzygnięcia w sprawie zażalenia. Dyrektor podkreślił, że nie wydał postanowienia o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego na podstawie powyższego przepisu, co oznacza, że nie znalazł uzasadnionego przypadku do wstrzymania prowadzonego wobec strony postępowania egzekucyjnego. W skardze z dnia [...] marca 2021 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 7 § 2 u.p.e.a. przez stwierdzenie, że zastosowany przez organ egzekucyjny środek egzekucyjny w postaci zajęcia nieruchomości nie stanowi środka najbardziej uciążliwego dla skarżącej, pomimo że zaistniały podstawy do jego uchylenia - złożony przez dłużnika wniosek o rozłożenie na raty zadłużenia orzeczonego tytułem wykonawczym, wskazujący na wolę spłaty całości zadłużenia względem wierzyciela, jak również uzasadniający zaprzestanie przymusowego egzekwowania roszczeń od skarżącego, co najmniej do czasu wydania przez wierzyciela rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o rozłożenie zadłużenia na raty; 2. art. 17 § 2 u.p.e.a. przez stwierdzenie przez organ odwoławczy braku podstaw wstrzymania postępowania egzekucyjnego, pomimo że wszelkie okoliczności w niniejszej sprawie, w szczególności bezsporna okoliczność złożenia przez skarżącą wniosku o rozłożenie zadłużenia na raty, uzasadniały wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu skargi poszerzono argumentację zarzutów. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny zasadności uznania przez organ egzekucyjny oraz organ nadzoru zarzutów wniesionych na postępowanie egzekucyjne za nieuzasadnione. Podkreślenia wymaga, że na mocy art. 1 ustawy zmieniającej z dniem 30 lipca 2020 r. znowelizowano u.p.e.a. Analiza przepisów intertemporalnych, w tym art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że znajdują w niej zastosowanie przepisy u.p.e.a. w brzemieniu sprzed nowelizacji. Wspomniany art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi bowiem, że do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając zatem na uwadze, że w niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w dniu [...] listopada 2019 r. (tj. w dacie wpływu do organu egzekucyjnego tytułów wykonawczych wraz z wnioskiem wierzyciela o wszczęcie na ich podstawie egzekucji), zastosowanie w tak wszczętym postępowaniu egzekucyjnym znajdą przepisy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, tj. przed 30 lipca 2020 r. Wyjaśnić należy, że postępowanie egzekucyjne w administracji to zorganizowany ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Egzekucja administracyjna oznacza zaś stosowanie przez powołane do tego organy egzekucyjne konkretnych środków przymusu, służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym. W myśl regulacji zawartej w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a., w celu weryfikacji działań organów egzekucyjnych zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia zarzutów. Określenie przez ustawodawcę 7-dniowego terminu na ich wniesienie, liczonego od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, ma gwarantować skarżącemu możliwość zanegowania postępowania w jego początkowej fazie. Przyjmuje się, że zarzuty są środkiem zaskarżenia, który służy w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i stanowią one dla zobowiązanego podstawowy środek ochronny przed niezgodnym z prawem skierowaniem i prowadzeniem do jego majątku egzekucji administracyjnej. Podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zostały enumeratywnie wyliczone w art. 33 § 1 u.p.e.a. i są sformalizowanym środkiem prawnym. Oznacza to m.in., że ich podstawą mogą tylko i wyłącznie okoliczności wymienione we wspomnianym art. 33 § 1 u.p.e.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2012 r., II FSK 1469/10 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast kontrola Sądu odnosi się do oceny wystąpienia okoliczności wymienionych w tym przepisie. Zaznaczenia nadto wymaga, że zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie złożonych zarzutów, z tym, że w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. W kontrolowanej sprawie wniesiony przez skarżącą zarzut organ egzekucyjny prawidłowo zakwalifikował jako zarzut z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., tj. zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Stosownie do art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z przepisu tego wynikają dwie zasady, tj. zasada celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania zobowiązania) oraz zasada stosowania najłagodniejszego środka. Nie ma przy tym przeszkód prawnych do stosowania równocześnie kilku środków egzekucyjnych, lecz ich wybór powinien zostać dokonany w taki sposób, aby doprowadzić do wykonania obowiązku bez potrzeby stosowania środków kolejnych. Specyfika postępowania egzekucyjnego sprawia przy tym, że zastosowanie jakiegokolwiek środka egzekucyjnego jawić się będzie dla zobowiązanego jako dokuczliwe. Przepisy nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe. W toku danego postępowania egzekucyjnego organ to postępowanie prowadzący powinien zatem w konkretnym przypadku ocenić, który z przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych zapewni skuteczne wykonanie ciążącego na zobowiązanym obowiązku, jednocześnie będąc środkiem dla zobowiązanego najmniej dolegliwym. Istotne jest jednak, że organ egzekucyjny może zrezygnować ze stosowania niektórych, bardziej uciążliwych dla zobowiązanego środków jedynie wtedy gdy osiągnięcie celu możliwe jest przy wykorzystaniu tylko niektórych środków egzekucyjnych. Pogląd taki wyraził NSA w wyroku z 16 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3862/13, wyjaśniając, że o zastosowaniu najmniej uciążliwego środka zabezpieczającego można mówić, gdy istnieje możliwość wyboru. Jeśli natomiast w konkretnej sprawie organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko jeden środek egzekucyjny, to wówczas nie jest on uprawniony, ale wręcz zobowiązany do jego zastosowania, co słusznie w zaskarżonym postanowieniu podkreślił również organ nadzoru (por. wyroki: NSA z 19 stycznia 2010 r., II FSK 1339/08; WSA w Białymstoku z 11 sierpnia 2010 r., I SA/Bk 247/10). Innymi słowy, aby organ mógł zastosować najmniej uciążliwy środek, musi mieć w tym zakresie wybór, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Wierzyciel, którym przekazał organowi egzekucyjnemu tytuły wykonawcze do realizacji oraz wniósł o skierowanie egzekucji do nieruchomości skarżącej, poinformował o nieskuteczności egzekucji z rachunku bankowego Spółki. Ponadto z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] wynika, że na terenie działania tego organu skarżąca nie posiada żadnego majątku ruchomego i nieruchomego, z którego możliwe jest prowadzenie egzekucji. Skoro zatem organ nie miał możliwości zastosowania innego środka egzekucyjnego z uwagi na brak jakiegokolwiek innego (poza sporną nieruchomością) majątku Spółki, brak jakichkolwiek podstaw do formułowania zarzutu, że jest on zbyt uciążliwy dla zobowiązanej. W sytuacji braku wyboru środka egzekucyjnego, zajmując nieruchomość, organ w pełni realizował zasadę celowości opisaną w art. 7 § 2 u.p.e.a., tj. podejmowania w postępowaniu egzekucyjnym takich postanowień i czynności, które zmierzają najprostszą drogą do wykonania przez zobowiązaną spoczywającego na niej obowiązku. Zasadnie też Dyrektor podkreślił, że skarżąca nie wskazała alternatywnego składnika majątkowego, zapewniającego przeprowadzenie skutecznej egzekucji, trafnie przyjmując, że jedynym możliwym środkiem służącym wyegzekwowaniu zaległości podatkowej jest egzekucja z nieruchomości. Sąd w pełni akceptuje również stanowisko organu nadzoru, że samo wnioskowanie zobowiązanego o rozłożenie objętej tytułami wykonawczymi zaległości podatkowej na raty nie ma wpływu na postrzeganie charakteru stosowanego środka egzekucyjnego (zbyt uciążliwy lub nie). Nie może zastąpić również wskazania innego składnika majątku, który zapewniałby zaspokojenie dochodzonych należności. Mając zatem na uwadze, że organ nie miał wyboru w zakresie zastosowania środka egzekucyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 7 § 2 u.p.e.a. Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 17 § 2 u.p.e.a. Trafne jest stanowisko organu nadzoru, że u.p.e.a. nie zna instytucji "wstrzymania" postępowania egzekucyjnego, czy też wstrzymania czynności egzekucyjnych w nim podejmowanych na wniosek zobowiązanego, czego domagała się skarżąca. Wprawdzie w myśl art. 17 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny lub organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać to postępowanie do czasu rozpatrzenia zażalenia, jednakże jest to jedynie uprawnienie organu, które może być realizowane - w ramach uznania administracyjnego - przed rozpatrzeniem zażalenia i tylko do czasu jego rozpatrzenia. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do żądania - w oparciu o powołany wyżej przepis - wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia przez wierzyciela wniosku zobowiązanego o rozłożenie zaległości na raty. Zauważyć przy tym należy, że uwzględnienie wniosku skarżącej o rozłożenie zaległości na raty powoduje, w myśl art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu (w całości lub w części) a zatem skutek ten następuje z mocy prawa. Natomiast nie jest okolicznością sporną, że na dzień wydania zaskarżonego postanowienia wniosek skarżącej nie został przez wierzyciela rozstrzygnięty. Jednocześnie Sądowi z urzędu znane są wyroki WSA w Poznaniu z 7 października 2021 r. o sygn. akt I SA/Po [...] oraz z 2 grudnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Po [...] oddalające skargi firmy A Sp. z o. o. w [...] na postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] marca 2021 r. w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.