I SA/Po 478/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędziowie WSA Izabela Kucznerowicz WSA Karol Pawlicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości oddala skargę. Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r., działając na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku X. Sp. z. o.o. w P., ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...], położonej w obrębie [...], gmina K., będącej własnością M. R., poprzez zezwolenie wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość przewodów i urządzeń kablowej linii nn [...] kV zasilanej ze stacji transformatorowej [...] [...] nr [...] obwód [...], w miejscu skrzyżowania z projektowaną, napowietrzną linią elektroenergetyczną [...] kV relacji P. - M. , polegające na posadowieniu jednego (1) słupa kablowego oraz ułożeniu podziemnej linii kablowej o długości ok. [...] m, a także na jej funkcjonowaniu po wybudowaniu, na części nieruchomości w pasie terenu o szerokości [...] m i powierzchni [...] m˛. Przebieg linii oraz obszar ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości został określony na załączniku graficznym (mapie), stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] marca 2020 r., Spółka wystąpił w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości. Jednocześnie wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności, po wydaniu decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji uznał, że planowana inwestycja jest celem publicznym, dotyczy bowiem przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji P. – M . . Przebudowa istniejącej linii jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przebieg ww. linii elektroenergetycznej na działce nr [...] jest zgodny z uchwałą Rady Gminy K. z [...] marca 2019 r. – Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 15 kwietnia 2019 r., poz. 3988). W tym więc zakresie przesłanka art. 124 u.g.n. została spełniona. Dalej organ I instancji ustalił, że dołączony do wniosku materiał dowodowy stanowiący korespondencję inwestora z właścicielem nieruchomości (skarżącym) wskazuje, że rokowania zostały podjęte. Z przekazanych dokumentów wynika, że inwestor wystąpił do skarżącego pismem z [...] listopada 2019 r. o uzyskanie zgody na przebudowę istniejącego odcinka linii elektroenergetycznej nn [...] kV zasilanego ze stacji transformatorowej [...] [...] nr [...] obwód [...], poprzez założenie i przeprowadzenie przez działkę nr [...] w [...] kablowego odcinka tej linii elektroenergetycznej nn [...] kV, o szerokości pasa technologicznego linii [...] m i powierzchni [...] m˛, a także uregulowanie stanu prawnego urządzeń napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji P. - M. w formie ustanowienia służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem w łącznej kwocie [...]zł netto, w oparciu o przedłożony operat szacunkowy. Załącznik nr 4 do umowy stanowiący wzór oświadczenia właściciela o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane zawierał ponadto zapisy, iż odszkodowanie za ewentualnie powstałe szkody w wyniku realizowanych robót pokrywa wykonawca na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonych przez komisję przy udziale wykonawcy robót, inspektora nadzoru i osoby bezpośrednio poszkodowanej. Przedmiotowe pismo wraz z załącznikami właściciel odebrał w dniu 18 listopada 2019 r. i w wyznaczonym 14-dniowym terminie nie ustosunkowali się do ww. propozycji. W dniu 10 grudnia 2019 r. inwestor ponownie wystosował do właściciela zaproszenie do rokowań. Pismo to właściciel odebrał w dniu 12 grudnia 2019 r. i w wyznaczonym 7-dniowym terminie ponownie nie ustosunkował się do propozycji wnioskodawcy. W opinii organu brak porozumienia stron w tym zakresie, na co wskazują przedstawione przez wnioskodawcę pisma, był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji - strony nie zawarły porozumienia. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki warunkujące dopuszczalność wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowych nieruchomości. Zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, strona zarzuciła wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie: art. 112 ust. 3, art. 124 ust 1 i ust. 3 u.g.n., art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 104, art. 107 § 1-3 k.p.a., art. 140 k.c. oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Wojewoda decyzją z [...] marca 2021 r., działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył ustalenia faktyczne, stan prawny z odniesieniem do orzecznictwa. Wskazał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 124 ust. 1 u.g.n. – planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (inwestor wnioskował o ustanowienie pasa technologicznego o mniejszej szerokości niż dopuszczalna przewidziana w planie). Ponadto planowana inwestycja mieści się w hipotezie normy prawnej zakodowanej w art. 124 ust. 1 u.g.n., a to dlatego, iż polega ona na budowie nowych urządzeń przesyłowych - poszczególnych elementów projektowanej linii [...] kV P. - M.. Nadto stwierdził, że brak reakcji skarżącego na pisma wnioskodawcy należy rozumieć jako niewyrażenie zgody – w tym zakresie organ odwołał się do orzecznictwa. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, organ odwoławczy zaznaczył, że nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji przepisów wskazanych przez odwołującego. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, iż warunek dotyczący rokowań został spełniony. W tym kontekście zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 124 ust 1 i ust.3 u.g.n. w zw. z art. 140 k.c. należało uznać za bezzasadny. Przebieg inwestycji determinują zapisy planu miejscowego, a organ orzekający w niniejszej sprawie pozostaje bez wpływu na jego treść, zatem zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. także należało uznać za bezzasadny. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 124 u.g.n., gdyż decyzja z [...] sierpnia 2020 r. wraz z załącznikiem graficznym w sposób wystarczający określa zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W tym kontekście na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a., gdyż w ocenie organu odwoławczego Starosta w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy w niniejszej sprawie. Także zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane w kontekście załącznika mapowego dołączonego do decyzji uznać należało za bezzasadny. Wskazać bowiem należy, iż załącznik graficzny nr 1 do decyzji z [...] sierpnia 2020 r. w sposób szczegółowy przedstawia zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na działce numer [...], wraz z pasem terenu o szerokości [...] m i powierzchni [...] m˛ . Załącznik ten, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. zawiera stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której integralną część stanowi. Jednocześnie wskazać należy, iż powołany przez odwołującego przepis ustawy prawo budowlane dotyczy projektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucił naruszenie: - art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 140 k.c. poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia stosownych rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., co do warunków zajęcia nieruchomości na cele budowy infrastruktury, a tym samym bezprawnej ingerencji w prawo własności przysługujące skarżącemu. - art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust 3 u.g.n. poprzez brak zrównoważenia interesu wnioskodawcy i właściciela nieruchomości poprzez niekorzystne usytuowanie infrastruktury, co prowadzi do pozbawienia możliwości racjonalnego zagospodarowana prawie całej przedmiotowej nieruchomości, - art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 124 u.g.n. ze względu na naruszenie obowiązku wskazania w sposób precyzyjny zakresu, w jakim adresat decyzji musi znosić ograniczenie swoich praw, gdyż narusza zasadę pewności prawa i kreuje nieokreślony w czasie obowiązek znoszenia ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo, a w szczególności nieprecyzyjnie określa obszar zajęty posługując się pojęciem "około [...] metrów", - art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 124 u.g.n. ze względu na naruszenie obowiązku wskazania w sposób precyzyjny zakresu, w jakim adresat decyzji musi znosić ograniczenie swoich praw, gdyż narusza zasadę pewności prawa i kreuje nieokreślony w czasie obowiązek znoszenia ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo a nadto nie określa rodzaju i wysokości słupa kablowego, który ma zostać posadowiony na nieruchomości skarżącego, - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepełne zbadania stanu faktycznego i bezkrytyczne podejście do dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę, w szczególności w zakresie dokumentującym przebieg negocjacji pomiędzy skarżącym a wnioskodawcą. - art. 10 k.p.a. przez organ drugiej instancji, ponieważ w sprawie nie doszło do zawiadomienia strony o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i nie zapewniono stronie w tym zakresie możliwości złożenia wniosków dowodowych, zapoznania się z aktami a przez to nie zapewniono stronie możliwości uczestnictwa w postępowaniu, W uzasadnieniu skarżący rozwinął argumentację zarzutów . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I z 30 czerwca 2021 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych w sprawie decyzji stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przywołany przepis wprowadza zatem dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości może nastąpić tylko i wyłącznie w celu realizacji celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W kontekście powyższego należy stwierdzić, że na mocy art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Planowana inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu przez nieruchomość urządzeń i przewodów kablowej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji P. – M., wybudowaniu jednego słupa oraz ułożeniu podziemnej linii kablowej, a także jej funkcjonowaniu stanowi więc bez wątpienia inwestycję celu publicznego. Oznacza to, że w świetle przepisów art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 1 i 3 u.g.n. dopuszczających wywłaszczenie wyłącznie na cele publiczne, realizacja tej inwestycji może być poprzedzona wydaniem decyzji o charakterze wywłaszczeniowym, jaką jest decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. Ponadto z analizy dokumentów w sprawie jednoznacznie wynika, że nałożone ograniczenie jest zgodne z treścią postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym więc zakresie przesłanka art. 124 u.g.n. została spełniona. Kolejnym warunkiem dopuszczalności zaskarżonej decyzji jest brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie pod jej powierzchnią, na jej powierzchni lub nad jej powierzchnią stosownych urządzeń infrastruktury technicznej. W pierwszej kolejności inwestor powinien więc podjąć próbę uzyskania takiej zgody od właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, a w przypadku, gdy jest to niemożliwe, dla skutecznego wnioskowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości konieczne jest przeprowadzenie formalnych rokowań. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca pismem z dnia 5 listopada 2019 r. wystąpił do właściciela przedmiotowej nieruchomości o uzyskanie zgody na przebudowę istniejącego odcinka linii elektroenergetycznej poprzez założenie i przeprowadzenie kablowego odcinka tej linii elektroenergetycznej, a także uregulowanie stanu prawnego urządzeń napowietrznej linii elektroenergetycznej w formie ustanowienia służebności przesyłu, za jednorazowym wynagrodzeniem. W treści pisma w sposób jednoznaczny wskazano zakres prac, nazwę i przebieg linii, co znalazło odzwierciedlenie na dołączonej do pisma mapie (k. [...] akt adm.). Pismo zostało odebrane przez skarżącego 18 listopada 2019 r. (k. [...] akt adm.), który w wyznaczonym 14-dniowym terminie nie ustosunkował się do propozycji. Wnioskodawca 10 grudnia 2019 r. ponownie wystosował do skarżącego pismo z propozycją, które mimo doręczenia 12 grudnia 2019 r. i wyznaczenia 7-dniowego terminu, pozostało bez odpowiedzi. Tym samym w ocenie Sądu brak jest dostatecznych podstaw do kwestionowania faktu wyczerpania przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. w postaci uprzedniego przeprowadzenia rokowań. Ponownie należy podkreślić, że w orzecznictwie wskazuje się, że art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, zaś spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ww. ustawy. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, które uznały za niemożliwe do przyjęcia (zob. wyrok NSA z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2506/17). Ponadto wbrew tezom skarżącego z decyzji i dokumentacji jasno wynika, zakres, w jakim adresat decyzji musi znosić ograniczenie swoich praw. Decyzja zawiera graficzny załącznik, na którym precyzyjnie wskazano obszar prowadzenia inwestycji. Zaproponowany przez inwestora przebieg linii jak i szerokość pasa stanowi niezbędne obciążenie nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Mając natomiast na uwadze zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. podkreślenia wymaga, że organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dostrzegając utrwalony w orzecznictwie pogląd, zwrócić jednak należy uwagę, że zarzut naruszenia ww. przepisu może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., II GSK 1142/11; z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11; wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 r., IV SA/Po 1109/12; w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., II SA/Rz 622/12 i inne). W sprawie skarżący nie wykazał takiego związku, zatem naruszenie art. 10 k.p.a., Sąd ocenił jako pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie. Z tych wszystkich, wyżej wskazanych powodów Sąd, nie stwierdziwszy przesłanek do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).