I SA/Po 732/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ( [...] złotych 00/100 ) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2020 r. odmówiło M. P. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2007 r. o nabyciu własności nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] grudnia 2007r. Starosta O., działając na podstawie art. 6, ust 1, pkt. 1, litera 3 i art. 8, ust 2, oraz art. 11 i art. 20 Dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (jednolity tekst Dz. U. Nr 14 poz. 78 z 1959 roku z późniejszymi zmianami, zwanego dalej dekretem o uwłaszczeniu), § 38 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1.03.1945 roku w sprawie wykonania dekretu z dnia 6.09.1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10 poz.51 z 1945 roku z późniejszymi zmianami) i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (t.j. Dz.U. Nr 58 poz. 348 z 1989r. z późniejszymi zmianami) orzekł o uznaniu skarżącego i M. W. za właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, położonej we wsi K. gm. O., ustalił cenę nabycia ww. gospodarstwa na kwotę [...]kwintali żyta i zwolnił z ceny nabycia gospodarstwa. Pismem z [...] września 2019r. M. P., reprezentowany przez adwokata, wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Wskazał, że pismem z [...] grudnia 2007r. zainicjowane zostało postępowanie przed Sądem Rejonowym w O. o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości. Uczestnikiem postępowania byli m.in. Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] oraz uprawnieni z ww. decyzji. W wyniku tego postępowania Sąd stwierdził zasiedzenie nieruchomości na rzecz U. Ł. z dniem [...] października 2015r. Tym samym Skarb Państwa w dniu wydawania decyzji nie był właścicielem nieruchomości. Doszło tym samym do rażącego naruszenia prawa materialnego stanowiącego podstawę decyzji, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazaną we wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2007r. W uzasadnieniu przytoczyło treść art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i wskazało, że ww. decyzji Starosty [...] nie można przypisać rażącego naruszenia prawa, ponieważ postanowienie Sądu Rejonowego w O. w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości zostało wydane [...] kwietnia 2010r., a więc po wydaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności i w dacie wydania decyzji o takim naruszeniu nie mogło być mowy. Starosta nie mógł mieć żadnej wiedzy o tym, że nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości na prawie trzy lata przed wydaniem postanowienia Sądu. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie decyzji, zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2007 r., nr [...] w terminie zakreślonym przez sąd, zobowiązanie Sądu Rejonowego w O. do przekazania akt sprawy I Ns [...] celem przeprowadzenia dowodu co do momentu powiadomienia Starosty [...] o wszczęciu postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie art. 7 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.k. W uzasadnieniu rozwinął argumentację zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.), o czym strony zostały zawiadomione. W świetle ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 17 maja 2018r., sygn. akt I SA/Po 187/18). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W myśl art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności, ponieważ wydana została przez organ niewłaściwy w sprawie. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: 9 marca 2016 r. sygn. akt I OW 218/15 oraz 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OW 224/18 rozstrzygających spory kompetencyjne pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym a Wojewodą w sprawach dotyczących stwierdzenie nieważności decyzji o nadanie własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w powołanych wyrokach jako organ właściwy Wojewodę. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko. W obecnej strukturze organów administracji nie istnieją Prezydia Powiatowych Rad Narodowych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, aby ustalić właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, Nr 9, poz. 293). Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 11 ust. 1 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o nabyciu własności nieruchomości oraz ustaleniu ceny nabycia lub zwolnienia z obowiązku jej zapłacenia (przepis znowelizowany ustawą z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa Dz.U. z 106, poz. 668) w sprawach o nabycie własności nieruchomości oraz o ustaleniu ceny nabycia organem właściwy jest starosta. Przepis art. 19a dekretu stanowi, że zadania te są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Obecnie zatem sprawy nadania nieruchomości na własność na podstawie dekretu z 1955 r. należą w pierwszej instancji do właściwości starosty, jako zadania z zakresu administracji rządowej. Fakt wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej przez starostę jako organ jednostki samorządu terytorialnego nie determinuje w sposób konieczny sposobu ustalania organu wyższego stopnia. W świetle aktualnego brzmienia art. 17 pkt 1 K.p.a. podział zadań jednostek samorządu terytorialnego na zadania własne i zlecone z zakresu administracji rządowej nie ma znaczenia prawnego dla określenia organu wyższego stopnia. Przepis ten zawiera ogólną regułę, nie reguluje jednak właściwości instancyjnej w sposób wyczerpujący. Organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w dekrecie z 1955 r. w aktualnym brzmieniu nie wynika właściwość organu wyższego stopnia wobec starosty w sprawach objętych tym dekretem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że za ustawę szczególną w rozumieniu powołanego art. 17 pkt 1 K.p.a. należy przyjąć art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), według którego wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwość samorządowego kolegium odwoławczego określona w art. 17 pkt 1 K.p.a. ma charakter ogólnej właściwości tego organu. Jeżeli bowiem ustawa szczególna ustanawia organem wyższego stopnia inny organ, to wtedy właściwość samorządowego kolegium odwoławczego jest wyłączona na rzecz tego innego organu. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko przedstawione w postanowieniu NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. I OW 142/11 oraz z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. I OW 152/12 oraz I OW 218/15 z dnia 09.03.2016 r. Na marginesie należy zauważyć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji muszą brać udział wszystkie strony, których dotyczy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.