I SA/Po 774/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 08 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 20018 r., na podstawie art. 33 § 1 pkt 6, art. 34 § 1, § 4 i § 5, art. 17 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. - dalej: "u.p.e.a.") w związku z art. 124, oraz art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej: "K.p.a.") oddalił zarzuty "[...]" [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec strony na podstawie tytułów wykonawczych z [...] czerwca 2017 r. wystawionych przez Burmistrza Gminy i Miasta [...]. Wierzyciel skierował do egzekucji osiem tytułów wykonawczych obejmujących: zobowiązanie za lata 2010 r. - 2017 r. Przedmiotem egzekucji jest podatek od nieruchomości. Łączna kwota należności objętych przedmiotowymi tytułami wykonawczymi wyniosła [...] zł. Wszczęcie egzekucji administracyjnej nastąpiło w dniu [...] czerwca 2017 r., tj. z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności (bank [...] S.A.) zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego zobowiązanej. W odpowiedzi na zajęcie bank przekazał na rachunek organu kwotę [...]zł, natomiast organ egzekucyjny skierował zajęcie rachunku bankowego do Banku [...]. Zajęcie to okazało się nieskuteczne. Bank poinformował, że nie prowadzi rachunków dla ww. podmiotu. Odpisy tytułów wykonawczych doręczono zobowiązanej w dniu [...] czerwca 2017 r. wraz z odpisami zawiadomień o zajęciu rachunków bankowych. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. strona wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, w których wskazała na niedopuszczalność prowadzonej egzekucji, wynikającą ze złożonego przez nią do wierzyciela wniosku o odroczenie terminu zapłaty wskazanych w tytułach należności. Powołała się także na złożony wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Zdaniem strony, pomimo że wierzyciel nie wydał jeszcze decyzji w sprawie odroczenia wykonania obowiązku, to sam fakt złożenia takiego wniosku przez spółdzielnię wskazuje, że nie zamierza ona uchylać się od zapłaty zaległości podatkowych określonych w przedmiotowych tytułach. Skarżąca wniosła o umorzenie prowadzonego wobec niej postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie organ wskazał, że pomimo złożonego przez stronę wniosku o odroczenie obowiązku, decyzja w tej sprawie nie została wydana przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Zatem jako nieuzasadniony organ uznał zarzut z art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. W zażaleniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. strona wskazała, że rozstrzygnięcie organu jest nieprawidłowe i nie uwzględnia wszystkich aspektów sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że egzekwowany obowiązek to podatek od nieruchomości za lata 2010-2017 (aktualnie z uwagi na zapłatę części należności - za lata 2012-2017). Obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Wbrew stanowisku skarżącej organ I instancji nie naruszył art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ egzekucyjny przystąpił do rozpoznania zarzutów po otrzymaniu ostatecznego postanowienia wierzyciela w sprawie. Zaznaczono, że w zakresie zarzutu niedopuszczalności egzekucji stanowisko wierzyciela nie było dla organu wiążące. Organ wyjaśnił, że w zarzutach strona odwoływała się jednoznacznie do niedopuszczalności egzekucji z uwagi na złożony przez nią wniosek o odroczenie zapłaty podatku. Dopiero w zażaleniu powołała się na art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jako podstawę prawną zarzutu. Trafnie przyjął organ egzekucyjny, że w sprawie podstawą wniesienia zarzutu jest istniejąca w ocenie strony niedopuszczalność egzekucji. W skardze z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze strona podniosła zarzuty naruszenia: 1). art. 33 § 1 pkt 2 i pkt 6 u.p.e.a., 2) zasady pogłębiania zaufania obywateli, tj. art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca zwróciła uwagę, że wniesiony zarzut związany był z niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej, która polegała na wszczęciu egzekucji przed rozpatrzeniem wniosku o odroczenie terminu zapłaty zobowiązania podatkowego. Skarżąca wyjaśnia, że nie było podstaw do wniesienia zarzutu z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., ponieważ w dniu złożenia ww. środka zaskarżenia wniosek o odroczenie terminu płatności nie został jeszcze rozpatrzony. Jednocześnie strona podniosła, że organ egzekucyjny nieprawidłowo przyjął jako podstawę zarzutów wyłącznie przepis art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nieprawidłowo przyjął, że zarzut z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. został podniesiony dopiero w zażaleniu i nie był podnoszony wcześniej. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji wydane w przedmiocie odmowy uwzględnienia wobec skarżącej zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wyjaśnić należy, że przyczyny niedopuszczalności egzekucji, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. mają charakter formalny, w przeciwieństwie do merytorycznych z art. 33 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Niedopuszczalność musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty. Egzekucja administracyjna może być niedopuszczalna ze względów przedmiotowych, w szczególności gdy obowiązek podlega egzekucji sądowej i ze względów podmiotowych, co do zasady wobec osób, które korzystają z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych i w zakresie przewidzianym przez ustawy, umowy lub powszechnie ustalone zwyczaje międzynarodowe nie podlegają orzecznictwu organów polskich. Niedopuszczalność egzekucji ze względów przedmiotowych będzie miała miejsce także wtedy, gdy dany obowiązek wynika z decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym (por. Leszek Guzek, "Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji", Monitor Podatkowy, 2001/6/22). Prowadzone przez organ egzekucyjny z urzędu badanie dopuszczalności egzekucji powinno obejmować przede wszystkim ustalenie, czy dopuszczalna jest egzekucja oznaczonego obowiązku, a ponadto czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r., sygn. II GSK 36/11- orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej mamy więc do czynienia, gdy w sprawie wystąpiła okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych podmiotowych lub przedmiotowych (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 2615/10). W niniejszej sprawie taka sytuacja prawna nie zachodzi. Egzekwowany obowiązek to podatek od nieruchomości za lata 2010-2017 (aktualnie, z uwagi na zapłatę części należności za lata 2012-2017). Obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Ponadto postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przez właściwy organ administracji publicznej, a strona nie wskazała na jakiekolwiek okoliczności wykluczające możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów podmiotowych dotyczących zobowiązanej spółdzielni. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącą w zaistniałym stanie faktycznym organy nie naruszyły art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Na gruncie rozpatrywanej sprawy należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu prowadzonym przez wierzyciela Burmistrza Gminy i Miasta [...] - zostały wydane trzy postanowienia: z [...] lipca 2017 r., [...] października 2017 r. oraz [...] grudnia 2017 r. Dwa pierwsze zostały uchylone postanowieniami SKO w K.. Dopiero postanowienie SKO w K. z [...] lutego 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza z [...] grudnia 2017 r. zawiera ostateczne stanowisko wierzyciela w tej sprawie. Stanowisko przedstawione w ostatecznym postanowieniu wierzyciela stanowi część materiału dowodowego w postępowaniu prowadzonym przez organ egzekucyjny, zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. Zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Organ egzekucyjny przystąpił do rozpoznania zarzutów po otrzymaniu ostatecznego postanowienia wierzyciela w tej sprawie. Należy jednak zaznaczyć, że zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. w zakresie zarzutu niedopuszczalności egzekucji stanowisko wierzyciela nie było dla organu wiążące. Wyjaśnić należy, że z przepisów art. 33 w związku z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., zarówno zakres przedmiotowy, jak i termin do złożenia zarzutów są ściśle określone w przepisach ustawy. Nie jest więc możliwa ich późniejsza modyfikacja z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych zaistniałą już po upływie siedmiodniowego terminu do wniesienia zarzutów. Skoro w chwili wszczęcia egzekucji nie istniały przeszkody przewidziane w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., egzekucja mogła być prowadzona. Jeśli wierzyciel skierował zatem wniosek egzekucyjny w tej sprawie, organ egzekucyjny był zobligowany do wszczęcia egzekucji, w przypadku jej dopuszczalności. W zarzutach z [...] czerwca 2017 r. skarżąca odwoływała się jednoznacznie do niedopuszczalności egzekucji z uwagi na złożony przez nią wniosek o odroczenie zapłaty podatku. Dopiero w zażaleniu skarżąca powołała się na art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jako podstawę prawną zarzutu. Prawidłowo przyjął w związku z tym organ egzekucyjny, że w sprawie podstawą wniesienia zarzutu jest istniejąca w ocenie strony niedopuszczalność egzekucji. Treść pisma zawierającego zarzut była bowiem jednoznaczna. Strona wskazywała konkretną przyczynę wadliwości postępowania nie tylko poprzez odwołanie się do treści przepisu, ale także poprzez używanie określenia podstawy wniesienia zarzutu w sposób wskazany przez ustawodawcę w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. W orzecznictwie podkreśla się, że organ nie może zastępować strony w formułowaniu zarzutu i przy okazji rozpoznawania zarzutu zgłoszonego przez stronę badać, czy nie zachodzą inne przyczyny wymienione w art. 33 u.p.e.a., a niewskazane przez skarżącego (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II FSK 461/10). W ocenie Sądu skoro sposób sformułowania zarzutu nie budził wątpliwości co do faktycznej intencji strony, to tym samym nie dawał podstaw do dociekania przez organ zgodnej z intencją strony treści zarzutu. Prawidłowo zatem organ odwoławczy ograniczył badanie zasadności zażalenia do zarzutu zgłoszonego w terminie określonym w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., nie badał natomiast, czy wskazane przez skarżącą okoliczności odpowiadają hipotezie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Granice rozpoznania zażalenia zakreśla bowiem treść zarzutu złożonego w ustawowym terminie do jego wniesienia. Podkreślić należy, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Podniesione w nich okoliczności, które zdaniem skarżącej wykluczają możliwość prowadzenia egzekucji, przesądzają o jej niedopuszczalności, zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie podniesiony przez zobowiązanego, to nie może być rozpoznany przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne. Oznacza to, że po upływie terminu do wniesienia zarzutów nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie zarzutów już wniesionych o nowe podstawy faktyczne lub prawne (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 2615/10). Organ odwoławczy nie może zatem objąć kontrolą postępowania w sprawie zarzutów, które zostały zgłoszone dopiero w zażaleniu i nie były przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Należy również zwrócić uwagę, że sam fakt złożenia do wierzyciela wniosku o odroczenie obowiązku nie obliguje organu egzekucyjnego do zaniechania egzekucji. Organ egzekucyjny podejmuje działania egzekucyjne na wniosek wierzyciela. Przy czym organ nie ma w tym zakresie dowolności i jest zmuszony podjąć czynności egzekucyjne w przypadku złożenia przez wierzyciela wniosku egzekucyjnego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie taki wniosek został złożony przez Burmistrza Gminy i Miasta [...], który skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] tytuły wykonawcze z [...] czerwca 2017 r. Przedmiotowe tytuły wpłynęły do organu egzekucyjnego w dniu [...] czerwca 2017 r., a w dniu [...] czerwca 2017 r. nastąpiło wszczęcie egzekucji administracyjnej w sprawie. Przed przystąpieniem do egzekucji organ egzekucyjny zbadał jej dopuszczalność w myśl art. 29 u.p.e.a. i uznał, że brak jest przeszkód do podjęcia czynności egzekucyjnych. W wyniku przeprowadzonego postępowania kontrolnego organ odwoławczy nie stwierdził nieprawidłowości w tym zakresie. Decyzja o odroczeniu obowiązku została bowiem wydana dopiero w dniu [...] czerwca 2017 r., a zatem 22 dni po wszczęciu egzekucji administracyjnej. Wierzyciel poinformował organ egzekucyjny o wydaniu ww. decyzji w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. W związku z powyższym nie znajduje uzasadnienia argumentacja skarżącej, że prowadzenie egzekucji przed wydaniem decyzji o odroczeniu jest niedopuszczalne. Nie sposób bowiem uznać, że już sam fakt złożeniu wniosku o odroczenie obowiązku powoduje niedopuszczalność egzekucji. Złożenie wniosku jest czynnością zmierzającą dopiero do osiągnięcia skutku w postaci odroczenia. Przy czym, w razie odmowy odroczenia, skutek ten nie nastąpi, a zatem brak będzie przesłanki do zaniechania czynności egzekucyjnych. Abstrahując od trybu rozpatrzenia wniosku o odroczenie obowiązku należy zwrócić uwagę na odmienny zakres uprawnień wierzyciela i organu egzekucyjnego w procesie egzekucji należności. Wierzyciel inicjuje postępowanie egzekucyjne kierując do organu egzekucyjnego tytuły wykonawcze. Może także wobec uznania konieczności zawieszenie postępowania egzekucyjnego złożyć wniosek w tym zakresie (art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie posiada swobody w podejmowaniu czynności egzekucyjnych. W przypadku otrzymania wniosku egzekucyjnego i po stwierdzeniu dopuszczalności egzekucji (rozumianej jako dopuszczalność formalna) jest zobligowany podejmować czynności zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, w celu wyegzekwowania określonej tytułem należności. W tym kontekście należy także zwrócić uwagę, że wymienione w skardze orzeczenia NSA z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1705/12 oraz z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1722/12 dotyczą obowiązków wierzyciela wynikających z art. 6 § 1 u.p.e.a., a nie obowiązków organu egzekucyjnego. W niniejszym przypadku nie zachodzi bowiem sytuacja tożsamości organów wierzyciela i organu egzekucyjnego. Wierzycielem należności jest Burmistrz Gminy i Miasta [...], a organem egzekucyjnym Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...]. Stosownie do art. 6 § 1 u.p.e.a. wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Bezpośrednim adresatem tego przepisu jest wierzyciel, który ma obowiązek podjęcia wszystkich przewidzianych prawem czynności, jakie doprowadzą do zastosowania środka egzekucyjnego, a w rezultacie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, od którego wykonania się uchyla. Ocena okoliczności dotyczących uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, czy celowości prowadzenia egzekucji, należy więc do wierzyciela. W przypadku wystawienia tytułu i skierowania do organu egzekucyjnego wniosku o wszczęcie postępowania organ ten ma prawny obowiązek prowadzenia egzekucji. Oznacza to, że organ egzekucyjny musi, o ile nie stwierdzi z urzędu niedopuszczalności prowadzenia postępowania, doręczyć zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i ma obowiązek nie tylko wszcząć egzekucję administracyjną, ale ją nieprzerwanie prowadzić. Na gruncie administracyjnego postępowania egzekucyjnego obowiązuje bowiem zasada obligatoryjnego podejmowania egzekucji. Skutkiem podjętych przez wierzyciela czynności jest powstanie obowiązku wszczęcia przez organ egzekucyjny postępowania i przystąpienia do egzekucji. W tej sytuacji organ egzekucyjny Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] miał obowiązek wszcząć i prowadzić postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie. Wyjaśnić należy, że zastosowany w art. 6 § 1 u.p.e.a. zwrot "powinien" oznacza "ma obowiązek", a uchylanie się od wykonania obowiązku to brak podjęcia przez zobowiązanego działań zmierzających do jego wykonania (w przypadku obowiązku o charakterze pieniężnym - niewywiązanie się z niego w terminie płatności). Wierzyciel może więc odstąpić od podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w szczególnych sytuacjach, pod warunkiem, że nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny, np. obawa bezskuteczności egzekucji w wypadku zwłoki w jej wszczęciu (por. wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1957/10). Prawnego obowiązku odstąpienia od podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych nie sposób dopatrzeć się także w zasadzie skodyfikowanej w art. 8 k.p.a., ponieważ pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa nie może odbywać się poprzez odstępowanie przez te organy od powinności nałożonych na nie przez prawo, choćby powinności te niosły konsekwencje dla obywatela uciążliwe. Jak zauważył NSA w wyroku z 6 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 2135/08 do naruszenia zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. może dojść wtedy, gdy jedynym celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie jest wyegzekwowanie obowiązku, ale naliczenie opłat, o których mowa w art. 64 § 1 i § 6 u.p.e.a. Ocena, czy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku i czy w związku z tym należy podjąć wobec niego czynności przewidziane w art. 6 § 1 u.p.e.a., należy jednak do wierzyciela. W takiej sytuacji, po otrzymaniu tytułów wykonawczych wraz z wnioskiem egzekucyjnym, Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] był zobligowany do wszczęcia wobec skarżącej egzekucji administracyjnej. Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i nie narusza wskazanych w skardze przepisów. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.