I SA/Po 840/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz po rozpoznaniu w dniu 09 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na zarządzenie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie kontroli wykorzystania dotacji postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. [...], prowadząca Niepubliczne Przedszkole "[...]" w [...], została zawiadomiona, że Burmistrz Gminy [...] zarządził kontrolę w przedszkolu w zakresie oceny prawidłowości wykorzystania i rozliczania dotacji za 2015 r. oraz sprawdzenia zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wskazywanych w comiesięcznych informacjach w 2015 r. Czynności kontrolne miały zostać przeprowadzone [...] lutego 2016 r. Jako podstawę przeprowadzenia czynności wskazano art. 90 ust. 3e i art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm. - zwanej dalej: "u.s.o.") oraz § 10 i § 11 ust. 2 Uchwały nr XIX/142/15 Rady Miejskiej w [...] z dnia 21 grudnia 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, prowadzonych na terenie Gminy [...] oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji - zwanej dalej: "Uchwałą"). Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 7 stycznia 2016 r. i weszła w życie 21 stycznia 2016 r. Uchwała ta w § 16 stwierdzała utratę mocy Uchwały nr Xll/91/11 Rady Miejskiej w [...] z dnia 11 sierpnia 2011 r. zmienionej Uchwałą nr XI11/102/11 Rady Miejskiej w [...] z dnia 3 października 2011 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz trybu i zakresu prawidłowości ich wykorzystania. W dniu [...] lutego 2016 r. wyznaczony przez organ zespół kontrolny udał się do podmiotu kontrolowanego w celu dokonania zaplanowanych czynności. Pomimo prośby o udostępnienie ksiąg finansowych i dowodów księgowych, a także w razie potrzeby zapewnienia wyjaśnień osoby prowadzącej księgowość podmiotu, nie przygotowano stosownych dokumentów. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. (znak: [...]) wskazano [...] do przygotowania na dzień [...] lutego 2016 r. wszelkiej dokumentacji finansowo-księgowej oraz kadrowo-płacowej dotyczącej zakresu wydatków jakie były poniesione w 2015 r. z dotacji podmiotowej otrzymanej od Gminy [...], w szczególności faktur, rachunków list płac wraz z potwierdzeniami dokonania wydatków. Ponadto organ poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 90 ust. 3f u.s.o., osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkola oraz do wglądu oraz weryfikacji prowadzonej przez ten podmiot w dokumentacji organizacyjnej, finansowej a także przebieg nauczania. W piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. nazwanym "odpowiedź na wezwanie do przygotowania dokumentacji finansowo-księgowej oraz kadrowo-płacowej", skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego uznała, że kontrola prowadzona przez organ na podstawie art. 90 ust. 3e i 3d u.s.o. oraz § 10 i § 11 Uchwały pozbawiona jest jakichkolwiek podstaw prawnych. Ponadto skarżącą domagała się zaprzestania prowadzenia czynności kontrolnych. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. ([...]) organ ponownie zwrócił się do [...] o przygotowanie na dzień [...] marca 2016 r. stosownych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli. Ponadto poinformował skarżącą, że w przypadku braku możliwości przeprowadzenia czynności kontrolnych w siedzibie dotowanej jednostki, organ dopuszcza przeprowadzenie czynności w innym, wyznaczonym przez kontrolowaną miejscu. Skarżąca w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. nazwanym "odpowiedź na wezwanie do przygotowania dokumentacji finansowo-księgowej oraz kadrowo-płacowej z dnia [...] marca 2016 r." ponownie stwierdziła, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przeprowadzenia przez organ kontroli. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. organ powiadomił skarżącą, że kwestia zasadności i legalności prowadzonych działań nie budzi wątpliwości, zatem nie zamierza odstąpić od prowadzonej kontroli. W toku kontroli, organ powziął informację, że Państwowa Inspekcja Pracy - Okręgowy Inspektorat Pracy w [...] (zwana dalej: "PIP"), będzie prowadzić kontrolę w okresie od [...] lutego 2016 r. do [...] marca 2016 r. w zakresie prawnej ochrony pracy, w tym BHP. Organ ustalił, że planowane przez PIP czynności kontrolne wyznaczono na dzień [...] sierpnia 2016 r. Następnie w dniach [...] marca 2016 r. oraz [...] marca 2016 r. osoby upoważnione przez organ przeprowadziły kolejne czynności kontrolne w przedszkolu, podczas których udostępniono, w ograniczonym zakresie, dokumentację finansową i księgową. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. wezwano skarżącą do złożenia w siedzibie organu do [...] kwietnia 2016 r. dokumentów pozwalających na poprawne i całościowe rozliczenie udzielonej dotacji. W dniu [...] kwietnia 2016 r. wpłynęło do Burmistrza Gminy w [...] pismo z dnia [...] marca 2016 r. zatytułowane "skarga na zarządzenia Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] oraz z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...]". Zaskarżając powyższe zarządzenia i czynności dokonane na ich podstawie w całości, skarżąca wniosła o: - uchylenie na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zaskarżonych zarządzeń w całości i stwierdzenie bezskuteczności dokonanych na ich podstawie czynności; - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; - wstrzymanie przez Burmistrza Gminy [...] wykonania zaskarżonych zarządzeń i prowadzenia przez organ czynności kontrolnych na podstawie art. 61 § 2 pkt 2 P.p.s.a.; - na wypadek nie uczynienia przez Sąd zadość wnioskowi wskazanemu w punkcie 3 - skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonych zarządzeń i dalszego prowadzenia czynności kontrolnych na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. z uwagi na fakt, iż wykonanie zaskarżonej decyzji wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody skarżącej a skutki będą trudne do odwrócenia, albowiem dalsze prowadzenie kontroli może spowodować wstrzymanie przez organ wypłaty dotacji Skarżącej bądź wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji za rok 2015 lub lata poprzednie. Opowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości ewentualnie o odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Istota problemu sprowadza się do kwestii dopuszczalności skargi, a w konsekwencji, czy akt lub czynność objęte skargą należy do kategorii działań administracji, które podlegają zaskarżeniu. Katalog aktów i czynności podlegających kognicji sądów administracyjnych zamieszczony został w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej: "P.p.s.a."). W myśl pkt 4 tego przepisu, w świetle którego musi przebiegać ocena dopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie więc z tym przepisem jednym z warunków dopuszczalności skargi jest to, aby akt lub czynność dotyczyły uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie przyjęto, że akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nadto akty te i czynności charakteryzuje element władztwa administracyjnego, rozumiany jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną, a także muszą być one z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1608/10, publ. LEX nr 742299). Wyjaśnić przy tym trzeba, że przez akty lub czynności, o których mowa w analizowanym przepisie, należy rozumieć działania materialno-techniczne podjęte przez organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 32 i nast.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt omawianej sprawy, należy przypomnieć, że strona zaskarżyła czynności kontrolne. Zaznaczyć należy, że kontrola nie jest postępowaniem administracyjnym, a jedynie czynnością faktyczną organu i nie rodzi żadnych obowiązków ani nie przyznaje kontrolowanemu podmiotowi uprawnień. Czynności kontrolne wskazują wyłącznie na uchybienia i nieprawidłowości oraz sprowadzają się do ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczą uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie mają one też charakteru władczego skierowanego do podmiotu administrowanego. Mogą stać się podstawą do podjęcia takich władczych działań w przyszłości. Dostarczają one jedynie materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, w ramach którego strona może podważać ustalenia dokonane w toku kontroli. W doktrynie wyrażono pogląd, że kontrola polega nie tylko na obserwacji danego stanu rzeczy i jego ocenie, ale i na diagnozie przyczyn ewentualnych nieprawidłowości i na sformułowaniu wniosków mających na celu przeciwdziałanie tym nieprawidłowościom w przyszłości (por. J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 1999, s. 9). Korygowanie stwierdzonych uchybień może być uznane za zasadniczą rolę kontroli i nie zawsze musi oznaczać stosowanie środków o charakterze władczym, właściwym nadzorowi (por. S. Jędrzejewski, Kontrola administracji, Poznań 2000, s. 32). Czynności kontrolne sprowadzają się przecież do wyliczenia nieprawidłowości ustalonych w trakcie kontroli oraz wskazania potrzeby i sposobu ich usunięcia. Nie oznaczają one więc władczej, nadzorczej ingerencji w sytuację prawną kontrolowanego, gdyż mogą one dopiero stać się podstawą do wyciągnięcia wobec niego określonych prawem konsekwencji. Są to więc czynności kontrolne, z których podjęciem wiąże się dopiero ewentualność nałożenia lub aktualizowania praw i obowiązków w drodze zewnętrznego aktu administracyjnego (por. M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznań 1996, s. 136-137). Czynności kontrolne, które zaskarżyła strona, nie wiążą się z żadnymi skonkretyzowanymi w ustawie uprawnieniami lub obowiązkami, jakkolwiek mogą prowadzić do podjęcia działań władczych, w szczególności do wydania decyzji, która dopiero będzie aktem mogącym podlegać kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w odrębnym postępowaniu, jeżeli strona takie postępowanie zainicjuje. Czynności te, co należy podkreślić, nie kształtują sytuacji prawnej kontrolowanej jednostki i nie mogą być uznane za element władczej ingerencji w jej pozycję prawną. Dopiero akt administracyjny wydany już po zakończeniu kontroli i z uwzględnieniem informacji zebranych w jej toku, może być kwestionowany przez kontrolowanego w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 703/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiot kontrolowany, jak wyżej wskazano, może więc bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym mogłyby zostać wykorzystane ustalenia wynikające z czynności kontrolnych. Innymi słowy poszczególne czynności kontrolne organu, mogą być przedmiotem badania przez Sąd przy ocenie legalności decyzji, jaka może zostać wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Odrębna kontrola tych czynności na obecnym etapie byłaby przedwczesna. W ocenie Sądu przeprowadzona kontrola nie rodzi po stronie skarżącej konkretnych i bezpośrednich obowiązków ani nie przyznaje uprawnień. Kontrola taka stanowi jedynie czynność faktyczną organu, z której nie wynikają ani uprawnienia, ani obowiązki w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wobec tego nie sposób uznać, że zostały spełnione przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi, o których mowa w tym przepisie. W konsekwencji należy stwierdzić, że czynności kontroli nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. pogląd wyrażony w orzecznictwie dotyczący kontroli skarbowej: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1608/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest tak tym bardziej dlatego, że nie podlegają zaskarżeniu do sądu wszystkie te czynności, które prowadzą do wydania jednego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II FSK 1875/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, rozważając skargę w powyższym aspekcie zwrócić trzeba też uwagę na pogląd wyrażony w orzecznictwie, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego nie można czynić realizacji uprawnienia organu administracji publicznej, gdyż przepisy nie przewidują skargi w tym zakresie. Kwestionowanie legalności kontroli rozumianej jako prawna dopuszczalność przeprowadzenia kontroli sprawia, że podważa się prawo do podjęcia przez organ kontroli działań kontrolnych w stosunku do podmiotu kontrolowanego (por. postanowienie NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II FSK 1875/09, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1789/10 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu orzekającego samo przeprowadzenie kontroli nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdyż nie rodzi po stronie kontrolowanego praw lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej za taki obowiązek nie można bowiem uznać obowiązku udostępnienia dokumentacji, o której mowa w art. 90 ust. 3f u.s.o. Istota kontroli sprowadza się do ustalenia stanu rzeczy, który istnieje oraz porównania go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. Kontrola nie jest postępowaniem administracyjnym, a jedynie czynnością faktyczną organu i nie rodzi żadnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień kontrolowanemu podmiotowi. Wskazuje jedynie na ewentualne uchybienia i nieprawidłowości. Czynności kontrolne nie mają zatem charakteru władczego skierowanego do kontrolowanego podmiotu. Zaskarżone czynności kontrolne nie wiążą się z żadnymi skonkretyzowanymi w ustawie uprawnieniami lub obowiązkami. Dopiero wydana w ich wyniku decyzja administracyjna (lub inna forma działania władczego organu administracji) może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Nie podlegają bowiem zaskarżeniu te czynności, które prowadzą do wydania jednego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Argumentacja skargi zmierza w istocie do podważenia legalności podjętych czynności kontrolnych. Zdaniem Sądu kwestionowanie prawa do podjęcia przez organ kontroli w stosunku do podmiotu kontrolowanego nie mieści się w hipotezie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia nie można bowiem czynić realizacji uprawnienia organu administracji publicznej, wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z dnia 24 października 2013 r. o sygn. akt II GSK 1747/13). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.