II SA/Po 1061/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzymniak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydaną z urzędu decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2018 r., nr [...], którą przyznano S. H. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na R. H., na okres: od 1 kwietnia 2018 do 31 maja 2018 r., w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: "SKO" lub "Kolegium") wyjaśniło, iż pismem z dnia 30 lipca 2018 r. Kierownik Działu Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. zwrócił się z sygnalizacją wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2018r. nr: [...] JR. Dalej wyjaśniono, że do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś odwoływanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek jest niedopuszczalne. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzonym w trybie nadzwyczajnym ocenie podlega jedynie decyzja będąca przedmiotem tego postępowania, a dokładnie - jej treść. Kolegium zauważyło, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawienie treści decyzji w sprzeczności z przepisem poprzez proste ich zestawienie ze sobą. W ocenie SKO decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2018 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z tym przepisem świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeżeli osoba uprawniona została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w pieczy zastępczej. Wspomniana w art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie, to dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, a także szkoła wojskowa lub inna szkoła, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatne pełne utrzymanie. Kolegium zauważyło, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych urlopowanie z pobytu w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie i faktyczny pobyt w tym czasie u opiekuna prawnego, czyniło możliwym przyznanie stronie za te okresy prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, bowiem to opiekun ponosił wówczas koszty jej utrzymania Dalej wskazano, ze z akt sprawy wynika, iż córka S. H. decyzją Sądu Rejonowego w K. Wydział II Rodzinny i Nieletnich z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt III Nsm 885/17, została urlopowania w okresie od 17 kwietnia 2018 r. do 31 maja 2018 roku do domu rodzinnego ojca S. H.. Pobyt dziecka strony w domu rodzinnym w ww. okresie potwierdziło Pogotowie Opiekuńcze w K. – zaświadczenie z 23 kwietnia 2018 r. W związku z wnioskiem S. H. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] 2018 r. ustalił okres wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego na R. H., od 1 kwietnia 2018 do 31 maja 2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, zatem organ ten błędnie ustalił okres wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego, bowiem wysokość świadczenia powinna być wyliczona proporcjonalnie do okresów - dni w których dziecko było urlopowane do domu rodzinnego i znajdowało się na utrzymaniu ojca S. H.. Zdaniem Kolegium powyższe stanowiło rażące naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. S. H. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosząc, iż to nie jego wina, że zostało mu przyznane świadczenie. Nie powinien ponosić konsekwencji błędów popełnianych przez urzędników. Powołał się na swoja ciężką sytuację życiową (choroby) oraz materialną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] 2018r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 roku, Nr [...] W uzasadnieniu decyzji Kolegium podzieliło stanowisko zespołu orzekającego w I instancji, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2018 roku, Nr [...] Kolegium wskazało, że w decyzji z dnia [...] 2018r. Prezydent Miasta błędnie ustalił czasookres wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dziecko R. H., zatem decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z akt przekazanych do Kolegium wynika, że R. H. została urlopowania w okresie 17 kwietnia 2018 roku do 31 maja 2018 roku do domu rodzinnego ojca S. H.. Zatem organ ten wydając decyzję, za dnia [...] 2018r. ustalił błędnie okres wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego, bowiem wysokość świadczenia powinna być wyliczona proporcjonalnie do okresów - dni w których dziecko było urlopowane do domu rodzinnego i znajdowało się na utrzymaniu S. H.. Kolegium zauważyło, iż bezspornie w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja (t.j. błędne przyznanie świadczeń) nie została zawiniona przez stronę, a przez działania pracowników organu I instancji, którzy nieprawidłowo ustalili okres wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Niemniej nie może to jednak powodować sytuacji, że organy nie będą stosować przepisów prawa, do czego są zobowiązane z mocy art. 6 K.p.a. Zdaniem Kolegium skarżący może rozważyć kwestię wystąpienia przeciwko organowi I instancji z roszczeniem odszkodowawczym przed właściwym sądem powszechnym. Odnosząc się do argumentów dotyczących trudnej sytuacji życiowej i materialnej strony Kolegium wskazało, że organ prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bada wyłącznie przesłanki określone w treści art. 156 § 1 K.p.a. Reasumując Kolegium uznało, iż w decyzji z dnia [...] 2018 roku, Nr [...], słusznie stwierdzono, że Prezydent Miasta K. w decyzji z dnia [...] 2018r. nr: [...] w sposób rażący naruszył art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym, bowiem błędnie ustalił okres przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skarżąc powyższą decyzję SKO w K. z [...] 2018r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. H. wskazał, iż od 2017r. wnosi o przyznanie mu świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres urlopowania córki do domu. Niezrozumiałe są dla niego działania urzędów, które raz odmawiają mu świadczenia, innym razem przyznają, po to by następnie unieważnić swoją decyzję. Wniósł o rozważenie jego ciężkiej sytuacja życiowej i materialnej. Jego córka jest osobą niepełnosprawna, a on sam jest schorowany. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2018 r., nr [...], którą przyznano S. H. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na R. H., na okres: od 1 kwietnia 2018 r. do 31 maja 2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Wyjaśnienia wymaga zatem charakter prawny kontrolowanej decyzji SKO, jako wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art.156 § pkt.1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej taką wadą. Przyjmuje się, że wady te powinny dotyczyć przepisów matarialnoprawnych i niejako "tkwić w samej decyzji", bowiem w postępowaniu z art.156 § 1 K.p.a. ocenie podlega rozstrzygnięcie i jego skutki prawne, a poprzedzające je postępowanie bywa tylko elementem prowadzącym do takiej oceny. Przedmiot postępowania nieważnościowego stanowi zatem decyzja, która w tym postępowaniu poddana jest weryfikacji, a rozstrzygnięcie dotyczy jej bytu prawnego. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawna możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, przede wszystkim pod względem przedmiotowym, a w jednym przypadku (art.156 § 1 pkt 4 K.p.a.) podmiotowym. W zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc obarczona jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepisy K.p.a. nie definiują pojęcia "rażące naruszenia prawa". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki NSA z: 21 października 2010 r., I OSK 28/10, z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, z 30 października 2018 r. o sygn. akt II OSK 2668/16 – dostane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Innymi słowy rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95 – dostępne jak wyżej). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania (nałożenia) - por. wyrok wyr. NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89 (dostępny jak wyżej). W rozpatrywanej sprawie SKO w K. uznało, iż ww. decyzja Prezydenta Miasta K. rażąco narusza przepis art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 554), bowiem przyznano skarżącemu świadczenie z funduszu alimentacyjnego za okres w którym osoba uprawniona (córka skarżącego) przebywała w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w pieczy zastępczej. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeżeli osoba uprawniona została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w pieczy zastępczej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela powyższego stanowiska Kolegium uznając, iż w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdyż niezgodność rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K. z treścią powołanego przepisu nie jest na tyle oczywista, że można mówić o rażącym jego naruszeniu. Zaznaczyć przy tym należy, iż SKO stwierdziło nieważność decyzji ww. Prezydenta Miast K. w całości. Decyzją z [...] 2018 r. Prezydenta Miasta K. przyznał S. H. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na R. H., na okres: od 1 kwietnia 2018 do 31 maja 2018 r. Z akt sprawy wynika, iż R. H. za zgodą Sądu Rejonowego w K. Wydział II Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] 2018 r., sygn. [...], została urlopowania w okresie od 17 kwietnia 2018 r. do 31 maja 2018 roku do domu rodzinnego pod opiekę ojca S. H.. Pobyt dziecka strony w domu rodzinnym w ww. okresie potwierdziło Pogotowie Opiekuńcze w K. – zaświadczenie z 23 kwietnia 2018 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż urlopowanie z pobytu w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie i faktyczny pobyt w tym czasie u rodzica, czynią możliwym przyznanie za ten czas uprawnionemu do niego dziecku świadczenia z funduszu alimentacyjnego, skoro to rodzic ponosi wówczas koszty utrzymania dziecka, a celem świadczenia jest pokrycie części związanych z tym wydatków, tym bardziej w sytuacji, gdy stan finansów rodziny nie pozwala jej na samodzielne zaspokojenie potrzeb. Konieczne jest bowiem wzięcie pod uwagę celu, jakiemu służy świadczenie alimentacyjne (por wyroki: NSA z 24 stycznia 2008 r. o sygn. akt I OSK 526/07, WSA w Szczecinie z 18 lipca 2013 r. o sygn. akt II SA/Sz 221/13 i WSA w Bydgoszczy z 3 czerwca 2014 r. o sygn. akt II SA/Bd 422/14 - dostępne jak wyżej). Zatem wykładnia art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dopuszcza przyznanie świadczenia alimentacyjnego na dziecko umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie w okresie jego urlopowania do domu rodzinnego, gdy koszty utrzymania dziecka podnosi wówczas rodzic. Należy podkreślić, iż art. 10 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, ani jakikolwiek inny jej przepis, nie regulują wprost w jaki sposób winna być ustalana wysokość świadczenia alimentacyjnego w okresie urlopowania do domu rodzinnego. Z przepisów powołanej ustawy nie wynika jednoznacznie, tak jak twierdzi SKO, iż w przypadku, urlopowania dziecka z instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie do domu rodziców, wysokość świadczenia powinna być ustalana proporcjonalnie do dni w których dziecko urlopowane przebywa w domu rodzinnym – pozostaje na utrzymaniu rodzica. Innymi słowy brak jest przepisu który w sposób wyraźny, oczywisty i bezsporny stwierdza, iż w takim przypadku wysokość świadczenia alimentacyjnego winna być ustalana proporcjonalnie do długości pobytu dziecka w domu rodzinnym. Kwestia okresu na jaki przyznanej są świadczenia z funduszu alimentacyjnego uregulowana została w art. 18 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przepis ten stanowi, iż "prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustala się na okres świadczeniowy począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do organu właściwego wierzyciela, nie wcześniej niż od początku okresu świadczeniowego do końca tego okresu". Zgodnie z art. 2 pkt 8 powołanej ustawy okres świadczeniowy - oznacza okres, na jaki ustala się prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego. Z przepisu tego nie wynika wprost, iż świadczenie to winno być przyznawane od dnia wystąpienia przesłanki uprawniającej do uzyskania tego świadczenia. Ponadto, zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, powyższy przepis oznacza, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego ustala się począwszy od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął stosowny wniosek, świadczenie to jest świadczeniem niepodzielnym (por. wyrok NSA z 9 marca 2016 r. o sygn. akt I OSK 1338/14 i wyrok WSA w Gdańsku z 26 października 2011 r. o sygn. akt II SA/Gd 696/11 – dostępne jak wyżej). W ocenie Sądu w świetle brzmienia ww. przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie można podzielić stanowiska SKO, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] 2018 r., w zakresie w jakim ustalono uprawnienie S. H. do świadczenia alimentacyjnego na rzecz córki R. H. od 1 kwietnia 2018r. do 31 maja 2018 r., rażąco narusza prawo, a w szczególności przepis art. 10 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. Nie można bowiem uznać, iż decyzja ta stoi w oczywistej i bezspornej sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Należy podkreślić, iż Sąd rozpoznając skargę na decyzję SKO wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym badał jedynie, czy Kolegium prawidłowo ustaliło, czy decyzja Prezydenta Miasta K. obarczona jest wadą powodująca jej nieważność. Sąd nie oceniał przy tym, czy decyzja Prezydenta Miasta K. nie jest obarczona innymi niekwalifikowanymi wadami, w tym czy dokonana w niej wykładnia przepisów prawa materialnego – przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jest prawidłowa. Sąd uznał jednie, iż błędne jest stanowisko Kolegium, iż decyzja Prezydenta Miasta K. rażąco narusza prawo. Tym samym brak było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2018 r., nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Natomiast odnosząc się do argumentacji skargi wskazać należy, że okoliczności dotyczące sytuacji życiowej i materialnej rodziny skarżącego nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie ww. przepisu. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił na podstawie art. 145 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] 2018 r. nr [...] jako wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.