II SA/Po 108/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr SKO - 4220a/36/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako "organ odwoławczy" lub "organ"), po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2021r. znak [...], uchyliło decyzję organu I instancji w zakresie słów sentencji "od km 109 +315" i orzekło w tym zakresie merytorycznie co do istoty sprawy poprzez wskazanie pikietażu kilometrowego "od km 109 + 300 do km 109+ 700", uchyliło decyzję organu I instancji w zakresie pkt. 9 w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku "do [...] grudnia 2021 r." i orzekło w tym zakresie merytorycznie co do istoty sprawy poprzez wskazanie nowego terminu "do [...] marca 2022 r." oraz utrzymało decyzję w mocy w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zaskarżoną decyzją Starosta K. zobowiązał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego drogi krajowej nr [...] [...] na odcinku przebiegającym poza granicami administracyjnymi miasta od km 109 + 315 w miejscowości M.. Podstawą wydania decyzji były wykonane pomiary hałasu powstającego w związku z eksploatacją drogi krajowej nr [...] w granicach wsi M.. Wyniki wykazały, iż na tym obszarze dochodzi do przekroczenia poziomu dopuszczalnego hałasu o 4,8 dB w porze dnia i 4,5 dB w porze nocy. Od powyższej decyzji odwołanie, w ustawowym terminie, złożyła GDDKiA Oddział w P.. Decyzji zarzucono naruszenie art. 174 ust. 2 pkt 4 ustawy prawo ochrony środowiska i wydanego na jej podstawie rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Decyzji zarzucono tekże naruszenie art. 6 k.p.a. W dalszej części uzasadnienie organ odwoławczy, po przytoczeniu treści przepisów prawa oraz podglądów doktryny i orzecznictwa wskazał, że istota przeprowadzonego przez organy I instancji postępowania wyjaśniającego sprowadzała się do ustalenia, czy w sprawie zachodzą okoliczności, wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania spornego odcinka drogi krajowej na środowisko poprzez ponadnormatywną emisję hałasu. Organ I instancji uznał, na podstawie przekazanych organowi w dniu [...] października 2020 r. przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad okresowych pomiarów hałasu wprowadzonego do środowiska w związku z eksploatacją dróg - wyniki Generalnego Pomiaru Hałasu 2020 na terenie powiatu kępińskiego, wykonanych przez akredytowane laboratorium. Wyniki te dotyczyły drogi krajowej - DK39 i wykonane zostały w lipcu 2020 r.. W wynikach stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu o 5,8 dB dla pory dnia oraz 4,5 dB dla pory nocy. Wykonano je na terenie stanowiącym obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie Kolegium, organ I instancji miał zatem podstawy do uznania, iż w sprawie zachodzi możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. W ocenie Kolegium organ I instancji, nie przekroczył w tym zakresie granic uznania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, iż wobec uzyskanych od organu wyjaśnień, iż intencją Starosty było aby przegląd ekologiczny stwierdził czy cały odcinek drogi, na której kilometrażu stwierdzono przekroczenia poziomu hałasu negatywnie wpływa na środowisko. Analizując powyższe organ uznał, iż zakres przeglądu ekologicznego drogi krajowej nr [...] powinien obejmować odcinek od km 109+ 300 do km 109+ 700 przebiegający przez miejscowość M. i z tego względu w ramach posiadanych przez siebie kompetencji zmienił zaskarżoną decyzję w kwestii sprecyzowania odcinka drogi, na którym ma zostać przeprowadzony przegląd ekologiczny. Nadto Kolegium wskazało, iż zmieniło termin do którego należy przedłożyć organowi I instancji przegląd ekologiczny, z uwagi na to, że przedłożenie go do pierwotnie określonego dnia [...] grudnia 2021 r. nie jest wykonalne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj: - przepisu art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej: "k.p.a.") przez wydanie decyzji z przekroczeniem przysługujących w tym zakresie uprawnień; - art. 15 k.p.a. i art. 107§3 k.p.a. przez brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów odwołania, podczas gdy jego obowiązkiem było ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w każdym aspekcie z uwzględnieniem wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, - art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. przez utrzymanie w mocy w pozostałym zakresie decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy były uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 237 w zw. z art. 239 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm. dalej: "p.o.ś."), a w konsekwencji zobowiązanie skarżącej do zawarcia w przeglądzie ekologicznym informacji, których nie przewidują przepisy prawa. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Na rozprawie w dniu [...] maja 2022 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), a polegało na nie wyjaśnieniu w pełni okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a które to okoliczności podnoszone były przez Skarżącego w odwołaniu, czym uchybiono przepisom art. 7 i art. 11 oraz art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 136 k.p.a. Należy podkreślić, że w świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego organ administracji jest zobowiązany każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na jego podstawie ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.). Wreszcie dokonanym ustaleniom i ocenom organ winien dać wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. winno obejmować uzasadnienie faktyczne, zawierające w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ winien w uzasadnieniu zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz umotywować jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności wskazać, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stanowi podstawę do stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analogiczne obowiązki spoczywają na organie odwoławczym (art. 140 k.p.a.), który zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), winien sprawę przedłożoną jemu na skutek odwołania rozpoznać ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy powinien także odnieść się do zarzutów odwołania, co stanowi kolejny z obowiązków mieszczących się w wyżej powołanej zasadzie dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu (por. wyrok WSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 622/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1130/96, CBOSA; a także wyroki WSA: z 05 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 539/10; z 02.12.2008 r., II SA/Rz 502/08; z 05.03.2014 r., IV SA/Po 1084/13 – CBOSA). Godzi się zauważyć, że powinność odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku – spoczywającego na każdym organie administracji rozstrzygającym sprawę (tak w pierwszej, jak i w drugiej instancji) w ramach motywowania wydanej decyzji – ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę (strony) w toku postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów może stanowić naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA z 20 listopada 2007 r., II SA/Bd 786/07, CBOSA). Jak z powyższego wynika, uzasadnienie decyzji powinno w sposób jasny i wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę, gdyż strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Obowiązek sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji wiąże się ponadto z wyrażoną w art. 11 k.p.a. ogólną zasadą przekonywania (perswazji), która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w przedstawianiu motywów swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi bowiem o to, aby adresaci decyzji, pod wpływem takiej perswazji, wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Osiągnięcie takiego stanu nie jest zaś możliwe bez uprzedniego wyczerpującego zebrania, wszechstronnego rozważenia i należytego omówienia w uzasadnieniu decyzji materiału dowodowego w niezbędnym zakresie, tak iżby nie powstały wątpliwości co do tego, czy organ administracji ustalił i wziął pod uwagę wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W miarę potrzeby materiał dowodowy może zostać uzupełniony także w postępowaniu odwoławczym, co expressis verbis przewiduje art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Należy podkreślić, że określona w tym przepisie "możliwość" prowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy – w świetle wykładanego a contrario przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., określającego przesłanki dopuszczalności przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia – musi być w istocie odczytywana jako "powinność" prowadzenia takiego postępowania przez organ odwoławczy, o ile nie wystąpią przesłanki wskazane w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazanym wyżej powinnościom procesowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sprostało. W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż we wniesionym odwołaniu strona kwestionowała głównie fakt braku wyjaśnienia w uzasadnieniu podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, a co istotniejsze i co legło u podstaw niniejszego wyroku postawiła zarzut bezpodstawnego przyjęcia, że przegląd ekologiczny powinien zawierać wykonanie pomiarów hałasu wewnątrz budynku. Strona na poparcie swojego stanowiska odwołała się do art. 174 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska (Dz.U z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) i wydanym do tej ustawy Rozporządzaniem Ministra Środowiska z dnia 14 Czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U z 2014 r., poz. 112). Strona podniosła, iż dla oceny hałasu drogowego właściwa jest metoda określona rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem lub portem (Dz. U. z 2011 r., Nr 140, poz. 824). Ponadto strona zwróciła uwagę, że organ I instancji niesłusznie uznał się za właściwy do wydania decyzji w zakresie sporządzenia opisu informacji o "przegrodach budowlanych poszczególnych budynków" oraz "wskazania rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w zakwalifikowanych budynkach". Zgodnie bowiem z rozporządzaniem, właściwym w tym zakresie mógł być wyłączanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Strona zarzuciła również, iż w decyzji brak jest jednoznacznego określenia odcinka, dla którego należy przeprowadzić przegląd. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy odniósł się i uznał za całkowicie uzasadniony wyłącznie zarzut jednoznacznego określenia odcinka, dla którego należy przeprowadzić przegląd. Natomiast w pozostałym zakresie organ całkowicie zignorował stawiane zarzuty, które w ocenie Sądu niewątpliwie maja istotne znaczenie w sprawie, ponieważ dotyczą nie tylko samych podstaw do nałożenia obowiązku, a przede wszystkim treści tych obowiązków. Z uzasadnienia decyzji nie wynika aby organ przeanalizował treść aktów prawnych wskazywanych przez stronę w odwołaniu, które miały wskazywać na nieprawidłową treść decyzji. Powyższe uchybienie organu czyni niemożliwym kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu merytorycznego. Należy mieć na uwadze, iż Sąd administracyjny sprawuje wyłącznie kontrolę decyzji, a nie jest kolejna instancją rozpoznającą sprawę. Z tych też względów skoro organ odwoławczy, jak również organ I instancji, nie wypowiedziały się w kwestii podstaw prawnych nałożenia na Skarżącą obowiązku wykonanie pomiarów hałasu wewnątrz budynku, wskazania rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w zakwalifikowanych budynkach czy też dokonanie analizy przegród budowlanych budynków, to powyższe uniemożliwia analizę przez sąd administracyjny tych zagadnień. Stwierdzone uchybienie organu odwoławczego czyni całkowicie uzasadnionym, postawiony przez Skarżącą, zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów odwołania, podczas gdy jego obowiązkiem było ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w każdym aspekcie z uwzględnieniem wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Z uwagi na powyższe uchybienie Sąd nie mógł dokonać oceny pozostałych zarzutów skargi, gdyż te stanowią de facto powtórzenie zarzutów odwołania do których w pierwszej kolejności winny odnieść się organy rozpoznające sprawę ad meritum. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Organ odwoławczy, mając na względzie uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu, rozpozna sprawę ponownie w jej całokształcie dając temu wyraz w należycie sporządzonym uzasadnieniu, z którego wynikać powinna podstawa nałożenia na Skarżącą kwestionowanych przez nią obowiązków. Przy czym przy ocenie organ winien mieć na uwadze postawione przez Skarżąca zarzuty, a przede wszystkim akty prawne przez nią powołane.