II SA/Po 1080/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2014 r. Nr ... w przedmiocie wznowienia postępowania; oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia ... 2014 r. nr ... Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu zażalenia A. O. na postanowienie Starosty K. z dnia ... 2014 r. znak: ..., odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty K. z dnia ... 2010 r. znak: ... nr ... o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z częścią handlowo-usługową na działkach nr ... położonych przy ul. M. w C., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że pismem z 13 grudnia 2013 r. A. O. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty K. z dnia ... 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią handlowo-usługową na działkach nr ... położonych przy ul. M. w C., sąsiadujących z nieruchomością wnioskodawczyni. W motywach wniosku podała, że przylegający do granicy jej działki taras zatwierdzony wspomnianą decyzją jest niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ odwoławczy wyjaśnił, iż Starosta K. postanowieniem z dnia ... 2014 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego wspomnianą decyzją z dnia ... 2010 r. uznając, że A. O. nie była stroną zakończonego tą decyzją postępowania. Następnie, wskutek zażalenia A. O. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia ... 2014 r. uchylił ww. postanowienie Starosty K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji nie zbadał należycie żądania wnioskodawczyni, tj. nie wezwał jej do sprecyzowania żądań, wskazania, czy wnosi o wznowienie postępowania na podstawie którejś z przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a., czy może o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 k.p.a. Wojewoda uznał też, że organ I instancji nie zbadał, czy wnioskodawczyni zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określony w art. 148 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień, czy A. O. miała możliwość uzyskania informacji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji z tablicy budowy umieszczonej w widocznym miejscu lub czy mogła posiąść owe informacje w innych okolicznościach. W odpowiedzi M. K. poinformował organ, że przed rozpoczęciem budowy na działce umieszczona została odpowiednia tablica informacyjna. Wskazał też, że wnioskodawczyni rozmawiała z nim w trakcie budowy i pytała się, czy budowa tarasu i schodów jest zgodna z projektem budowlanym, na co inwestor odpowiedział, że tak. W dniu 6 maja 2014 r. Starosta wezwał strony na rozprawę wyznaczoną na dzień 27 maja 2014 r. Na rozprawie M. K. oświadczył, że sąsiadka przez cały okres trwania budowy, która rozpoczęła się w 2011 r., miała możliwość obserwowania trwających na terenie prac. Podał też, że rozmawiał z nią na temat tarasu w trakcie wykonywania balustrady. Postanowieniem z dnia ... 2014 r. odmawiając wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 9 września 2010 r. Starosta K. stwierdził, że wnioskodawczyni nie zachowała terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organ wskazał też, że wnioskodawczyni nie była stroną zakończonego postępowania, gdyż nieruchomość, której jest właścicielką nie znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu, który był przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. O. podniosła, iż organ nie przeprowadził czynności zmierzających do uzupełnienia akt sprawy stosownie do treści postanowienia Wojewody z dnia ... 2014 r., ani nie poddał ocenie przyczyny wznowienia postępowania i nadał M. K. przymiot strony przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Uchylając zaskarżone postanowienie i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewoda Wielkopolski wskazał, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Organ odwoławczy zaznaczył, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przy czym zasadą jest, że tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź niezachowania terminu do jego złożenia (art. 148 k.p.a.) organ może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Wojewoda stwierdził, że w organ I instancji nie dostosował się do jego wskazówek zawartych w postanowieniu z dnia 17 lutego 2014r., a mianowicie nie zbadał w sposób należyty treści i zakresu żądania wnioskodawczyni zawartego w piśmie z 13 grudnia 2013 r., pomimo, iż wskazywano na wątpliwości co do jego treści. Organ odwoławczy zauważył, że wnioskodawczyni w piśmie z 15 kwietnia 2014 r. wskazała, że za pośrednictwem pisma z dnia 13 grudnia 2013 r. zwróciła się na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z wnioskiem o wznowienie postępowania, gdyż jako strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. W związku z tym Wojewoda uznał, że powyższe uchybienia Starosty nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Jednakże następnie organ II instancji wskazał, że zasadniczą kwestią była terminowość złożenia wniosku o wznowienie postępowania, tj. prawidłowego ustalenia daty, w której wnioskodawczyni dowiedziała się o decyzji Starosty z dnia ... 2010 r. Wojewoda przypomniał, że w swym uprzednio wydanym postanowieniu wskazywał, że organ powinien dopełnić obowiązku sprawdzenia zachowania terminu. Stwierdził, że poczynione w tym kierunku przez organ I instancji kroki są jego zdaniem niewystarczające, gdyż nie wezwano wnioskodawczyni o wskazanie daty, w której dowiedziała się o decyzji i oparto się jedynie na zeznaniach inwestora. Organ zaznaczył, że to na stronie żądającej wznowienia ciąży obowiązek udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie wpłynęło przed upływem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Nie zwalnia to jednak organu od podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii i weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony materiał w sprawie. Zdaniem Wojewody wezwanie inwestora do wyjaśnienia, kiedy A. O. dowiedziała się o decyzji z dnia ... 2010 r. było przedwczesne, albowiem Starosta powinien był w pierwszej kolejności wezwać do wyjaśnienia wnioskodawczynię, a dopiero opierając się na jej oświadczeniu poczynić dalsze kroki w kierunku wyjaśnienia rzeczywistej daty, w której dowiedziała się ona o wspomnianej decyzji. Ponadto organ odwoławczy uznał, że dostarczone przez M. K. fotografie obrazujące umieszczenie na terenie objętym inwestycją tablicy informacyjnej są niewystarczające, albowiem fakt lokalizacji tablicy i potwierdzenie umieszczenia na niej informacji dotyczącej decyzji winien być potwierdzony również oświadczeniem kierownika budowy lub ewentualnie innych uczestników procesu budowlanego. Wojewoda stwierdził też, że bezzasadne było pozostawanie przez Starostę w bezczynności przez 48 dni od otrzymania postanowienia organu odwoławczego z dnia 17 lutego 2014 r. Za nieprawidłowe organ II instancji uznał też przyznanie inwestorowi przymiotu strony na etapie formalnego badania wniosku o wznowienie postępowania, skierowanie do stron zawiadomienia w trybie art. 1 § 1 k.p.a. oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Wskazał, iż są to czynności procesowe, które nie są podejmowane w ramach postępowania o wznowienie aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie Wojewody Wielkopolskiego wniósł M. K. Podniósł on, iż zaskarżone postanowienie pomija fakt, że na budowę budynku mieszkalnego z częścią handlowo-usługową udzielono pozwolenia na użytkowanie. Zaznaczył, że przeprowadzona w dniu 3 marca 2013 r. obowiązkowa kontrola zakończenia budowy wykazała, że inwestor zrealizował zadanie inwestycyjne zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. W świetle przepisów prawa nie ma zdaniem skarżącego żadnych podstaw do wznowienia postępowania, wobec czego niedopuszczalna jest treść zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2014 r., którym uchylono postanowienie Starosty K. z dnia ... 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tegoż organu z dnia ... 2010 r. o udzieleniu M. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią handlowo-usługową na działkach nr ... położonych przy ul. M. w C. i przekazano do ponownego rozpatrzenia. Zważyć należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowało podanie A. O. z dnia 13 grudnia 2013 r., w którym wskazała ona, że zwraca się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany na budowę budynku mieszkalnego na sąsiedzkiej działce położonej w C. przy ul. M. należącej do K. i M. K., wskazując, że według jej wiedzy przylegający do działki wnioskodawczyni taras (w granicy), zaakceptowany powyższą decyzją jest niezgodny z obowiązującymi przepisami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W podaniu tym wnioskodawczyni nie podała ani podstawy wznowienia postępowania, ani nie wykazała, w jakiej dacie dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, względnie o decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przepis art. 148 § 1 k.p.a. określa, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Mając na względzie brzmienie powyższych przepisów, jak trafnie wskazał organ odwoławczy już w postanowieniu z dnia ... 2014 r., rolą Starosty K. było ustalenie podstawy wznowienia postępowania, jeżeli wnioskodawczyni żąda wznowienia postępowania, względnie czy jej intencją było złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia ... 2010 r., a także ustalenie, w sytuacji, gdyby okazało się, że wnioskodawczyni wniosła o wznowienie postępowania, czy został zachowany termin do złożenia podania. W ocenie Sądu, w trakcie ponownie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, nie powinno było budzić wątpliwości Starosty, że jako podstawę wznowienia postępowania A. O. wskazała okoliczność określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. pozbawienia ją jako strony – bez jej winy – udziału w zakończonym postępowaniu. Wystarczy wskazać, że w piśmie z dnia 15 kwietnia 2014r. wnioskodawczyni wskazała, że pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. (a więc wnioskiem inicjującym postępowanie) zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, gdyż jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W rezultacie rolą organu I instancji było ustalenie, czy wniosek A. O. został wniesiony w terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się ona o decyzji z dnia 9 września 2010 r. Zaznaczyć należy, iż w świetle art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie budzi wątpliwości, że za dzień dowiedzenia się przez stronę o decyzji uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami tej wiedzy - niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi - jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 sierpnia 2014 r., II SA/Go 511/14, Lex nr 1519902). W judykaturze przyjmuje się, że zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., I OSK 1941/12, Lex nr 1494710). Przy czym, jak trafnie stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., II OSK 2043/12, Lex nr 1450858). Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy, po przekazaniu sprawy Staroście K. do ponownego rozpoznania ten nie wyjaśnił, w jakiej dacie wnioskodawczyni dowiedziała się o decyzji tegoż organu z dnia ... 2013 r. Organ nie wziął przy tym pod uwagę twierdzeń wnioskodawczyni zawartych w piśmie z dnia 15 kwietnia 2014 r., w którym wskazała ona, że "w dniu 11 grudnia 2013 r. podczas bytności wraz z mężem w siedzibie Wydziału Architektury, Budownictwa i Ochrony Środowiska – Starostwa Powiatowego w K., na zadane pytanie, czy sąsiad M. K. uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wraz z tarasem umiejscowionym na budynku gospodarczym usytuowanym przy granicy z naszą działką, urzędniczka w sposób nieprzystający i nielicujący z pełnioną funkcją stwierdziła, że sąsiad posiada pozwolenie na budowę, jednocześnie odmawiając dostępu do akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje nas za stronę". Następnie wnioskodawczyni wyjaśniła, że dlatego z zachowaniem terminu pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Zważyć należy, iż Starosta K. odmawiając wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a., nie tylko nie dał wiary twierdzeniom wnioskodawczyni, lecz również nie podał przyczyn, z powodu których odmówił twierdzeniom tym wiarygodności. Jednocześnie, pomimo tego, że dopiero wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. inicjuje postępowanie i umożliwia przeprowadzenia postępowania dowodowego, organ I instancji przed wznowieniem postępowania badając kwestię terminowości wniosku A. O. przeprowadził dowód z zeznań inwestora M. K. oraz przeprowadził rozprawę administracyjną. Czynności te uznać należy za bezskuteczne, albowiem dopiero wszczęcie postępowania umożliwia przeprowadzenie i zbieranie dowodów. Nie jest zaś dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2008 r., VII SA/Wa 2191/07, Lex nr 491813). W ocenie Sądu, w świetle art. 148 § 2 k.p.a. pozbawiona jest również podstawy teza organu I instancji zawarta w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 czerwca 2014 r., jakoby wnioskodawczyni wiedząc o trwających pracach budowlanych miała możliwość wcześniejszego zapoznania się z treścią pozwolenia na budowę. Starosta uznał w rezultacie, że bieg miesięcznego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania powinien rozpocząć swój bieg co najmniej od dnia zakończenia budowy, czyli od 12 marca 2013 r., kiedy to dokonano odbioru robót. Przypomnieć należy, że przepis art. 148 § 2 k.p.a. wyraźnie określa, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ustawodawca nakazuje zatem ustalenie daty, w której strona dowiedziała się, a nie mogła dowiedzieć się, o decyzji. Rolą organu I instancji przy ponownym prowadzeniu postępowania będzie ustalenie daty, w której A. O. dowiedziała się o decyzji z dnia ... 2010 r., nie zaś daty, w której z uwagi na podjęte roboty budowlane, czy zakończenie tych robót, mogła się ona dowiedzieć o tej decyzji. Sąd uznał również, że prawidłowo Wojewoda stwierdził, iż organ I instancji wadliwie, albowiem przedwcześnie, dokonał na etapie wszczęcia postępowania wznowieniowego oceny, czy wnioskodawczyni przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wskazać należy, iż A. O. sprecyzowała swój wniosek z dnia 13 grudnia 2013 r. powołując jako podstawę wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a więc pozbawienie jej, bez jej winy, udziału w postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ocena wypełnienia tej przesłanki następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, a nie na etapie postępowania wstępnego (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., II OSK 2397/11, Lex nr 1337356). Niedopuszczalna była więc ocena Starosty dokonana w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania, jakoby wnioskodawczyni w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie przysługiwał przymiot strony w zakończonym decyzją z dnia ... 2010 r. postępowaniu. Oceny tej organ będzie mógł dokonać po wszczęciu postępowania wznowieniowego, jeżeli uzna, że wniosek A. O. został wniesiony z zachowaniem terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Na marginesie Sąd pragnie wyjaśnić, że bez znaczenia dla okoliczności niniejszej sprawy jest fakt podnoszony przez skarżącego uzyskania przez niego jako inwestora przedmiotowego obiektu pozwolenia na użytkowanie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty K. z dnia ... 2010 r. o pozwolenie na budowę i na tym etapie postępowania organy zobowiązane były zbadać, czy istnieją formalne przesłanki do wznowienia postępowania. W sytuacji zaś, gdyby doszło do wznowienia tego postępowania rolą organów orzekających byłaby ocena, nie tylko, czy ziściła się przesłanka wznowienia podniesiona we wniosku o wznowienie, a więc, czy strona bez własnej winy została pozbawiona udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), lecz również, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść inna decyzja aniżeli decyzja dotychczasowa (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.). Mając powyższe na względzie, po stwierdzeniu, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego odpowiada prawu, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.