II SA/Po 1080/15

Dnia 11 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 roku sprawy ze skargi D.G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 roku Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...]2012 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) oraz art. 104 K.p.a. nakazał D. G. rozbiórkę 7 wiat służących do hodowli zwierząt futerkowych na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. S. w B., gm. T.. Decyzją z dnia [...] 2012 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SA/po 851/12 uchylił zaskarżoną przez D. G. decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 r. z uwagi na naruszeni art. 138 § 2 i art. 62 K.p.a. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. II OSK 683/13 uchylił powyższy wyrok w całości i oddalił skargę. Sąd II instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż z uwagi na konieczność stosowania do poszczególnych wiat środków prawnych przewidzianych w Prawem budowlanym z 1974 r. i w Prawie budowlanym z 1994 r., niemożliwe jest załatwienie sprawy przez organ I instancji jedną decyzją i koniecznie jest podzielenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także stanowisko Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w warunkach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy nie miał możliwości podzielenia zaskarżonej decyzji i dokonania jej częściowego, merytorycznego badania, przy jednoczesnym częściowym zwrocie sprawy organowi I instancji. W takiej sytuacji organ ten prawidłowo orzekł na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) oraz art. 104 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej także: "Inspektor Powiatowy") nakazał D. G. rozbiórkę dwóch wiat służących do hodowli zwierząt futerkowych zlokalizowanych na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. S. w B., gm. T., od strony granicy z działką nr ewidencyjny [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż na terenie działki nr ewid. [...] położonej przy ul. S. w B., gm. T. zlokalizowana jest ferma zwierząt futerkowych - norek, prowadzona od lat 1960-tych. Hodowla zwierząt futerkowych prowadzona jest w klatkach stalowych ustawionych w siedmiu wiatach o łącznej długości ok. 500 m, zlokalizowanych w południowo - zachodniej części działki za budynkiem gospodarczym oraz budynkiem garażowym. Na podstawie danych fotogrametrycznych Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej ustalono, że na zdjęciu oblotu z dnia 26 czerwca 1976 r. w miejscu w którym obecnie znajdują się przedmiotowe wiaty widoczne są wyłącznie rzędy najprawdopodobniej klatek służących cło hodowli zwierząt futerkowych, natomiast na zdjęciu oblotu z dnia 30 lipca 1982 r. widoczne są dwie wiaty zlokalizowane najbliżej granicy z działką o nr ewidencyjnym [...] - wiata z dachem jednospadowym oraz jedna wiata do niej przylegająca. Na podstawie powyższych zdjęć za udowodnioną uznano okoliczność budowy dwóch wiat służących do hodowli zwierząt futerkowych, zlokalizowanych najbliżej granicy z działką o nr ewidencyjnym [...], pomiędzy 26 czerwca 1976 r. a 30 lipca 1982 r. Dalej organ wyjaśnił, iż na podstawie pism Urzędu Gminy T. z dnia 17 lutego 2012 r., znak WZP.6740.1.11.2012 oraz z dnia 12 sierpnia 2014 r., znak AZ.1634.13.2014 ustalono, że w zasobach archiwum zakładowego Urzędu Gminy, zawierających dokumentację pozwoleń na budowę z lat 1945-1990, dla przedmiotowej działki znajduje się wyłącznie decyzja nr [...] z dnia [...] 1983 r, wydana na rzecz J. G. przez Naczelnika Gminy T., udzielająca pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o wymiarach w planie 14,50 x 6,70 x 5,85 x 13,50 m oraz wiaty o wymiarach 6,00 x 36.40 m, projektowanej do realizacji przed frontową ścianą istniejącego budynku gospodarczego w kierunku frontowej północno-wschodniej granicy działki (od strony ulicy S.). Uznano zatem, że wiaty będące przedmiotem postępowania wybudowano bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Z uwagi na datę budowy przedmiotowych wiat zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zastosowanie w sprawie znajdą przepisy art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane Dalej organ wymienił plany zagospodarowania przestrzennego, którymi była objęta działka nr [...] przy ul. S. W ocenie organu żaden z tych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących od czasu budowy obiektów nie dopuszczał na przedmiotowej działce zabudowy służącej do hodowli zwierząt (rolnicza produkcja zwierzęca). W okresie od 1974 do 2010 r. teren, na którym zlokalizowane są przedmiotowe wiaty służące do hodowli zwierząt, przeznaczony był pod produkcję roślinną - uprawy polowe, warzywnicze i sadownicze. W związku z powyższym stwierdzono, iż w odniesieniu do przedmiotowych dwóch wiat zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, bowiem przedmiotowe obiekty znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Mając powyższe na uwadze orzeczono o ich rozbiórce. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. G. zarzucając, iż organ I instancji nie wyjaśnił należycie, czy wiaty zostały postawione legalnie, nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, czy doszło do samowoli budowlanej. Organ w ogóle nie zbadał, a przynajmniej nie wynika to z zaskarżonej decyzji, czy w okresie postawienia wiat przepisy obowiązującego prawa wymagały, aby inwestor uzyskał pozwolenie na budowę takich obiektów, czy leż obowiązywał inny tryb postępowania. Organ ustalił, że działka przeznaczona była pod produkcję roślinną, zatem zabudowa służąca do hodowli zwierząt jest niedopuszczalna, lecz nie wziął pod uwagę, że opracowania planistyczne wskazane w zaskarżonej decyzji przewidywały dopuszczalność postawienia budynków gospodarczych i produkcyjnych I kondygnacyjnych o powierzchni dostosowanej do potrzeb produkcyjnych działki. Jednocześnie organ nie określił w żaden sposób, jaką funkcję pełnią przedmiotowe wiaty - ani obecnie, ani w momencie ich wybudowania. Dopiero ustalenie tej kwestii pozwoliłoby na określenie, czy budynek stoi w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z [...] 2015 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (daje: także : "Inspektor Wojewódzki") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż: 1. trafnie obiekty budowlane stanowiące przedmiot tego postępowania administracyjnego zostały określone przez Inspektora Powiatowego mianem "wiat", ponieważ posiadając dach i będąc trwale związane z gruntem, nie są one równocześnie wydzielone z przestrzenni za pomocą przegród budowlanych; 2. obie wiaty nie są budynkami (art. 3 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r.) oraz 3. obie wiaty zostały wybudowane - jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów, a w szczególności dokumentacji fotogrametrycznej (zdjęć lotniczych) - po dniu 26 czerwca 1976 r, a przed dniem 30 lipca 1982 r. Ustalenia te pokrywają się z wyjaśnieniami Z. K. zawartymi w podaniu z dnia 4 września 2015 r. Organ odwoławczy zgodził się także z ustaleniami organu I instancji, iż budowa takich obiektów budowlanych wymagała przed 1 stycznia 1995 r. (28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., i § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm./) i wymaga również obecnie (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., ponieważ powierzchnia zabudowy każdej z wiat przekracza tę określoną w art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy) uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Niewątpliwe jest jednak, iż żadna z tych wiat nie była przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z pisma Urzędu Gminy T. z dnia [...] 2014 r., sygn. [...]. Inspektor Wojewódzki stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo uznał, iż w sprawie zastosowanie znajdą przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. Dalej organ odwoławczy zauważył, że z opinii Wielkopolskiego Biura Planowania Przestrzennego w Poznaniu (pismo z dnia 24 lutego 2015 r. uzupełnione pismem z dnia 16 marca 2015 r.) wynika, iż zgodnie z planszą "uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego" zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu P. z dnia [...] 1974 roku teren działki nr [...] to teren upraw polowych, lecz równocześnie w opinii tej Biuro stanowczo podkreśliło, iż wyłącznie Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T. z 1978 r. (ściślej: plan uchwalony w 1979 r.), pozwala na udokumentowanie planistycznego, rolniczego (ogrodnictwo) przeznaczenia terenu. Dopiero bowiem od dnia [...] 1979 r. tj. od daty wejścia w życie uchwały Nr [...]Gminnej Rady Narodowej w T. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T., tj. planu określonego przez Wielkopolskie Biuro Planowania Przestrzennego w Poznaniu jako plan z 1978 r. (załącznik nr 2 do uchwały "tekst planu" opisano bowiem uwagą "Poznań - grudzień - 1978 r."), czyli de facto po upływie ponad trzech lat od możliwej daty budowy przedmiotowych obiektów budowlanych (wiaty wybudowano bowiem pomiędzy 26 czerwca 1976 r. a 30 lipca 1982 r., a przy tym nie istnieją dowody pozwalające na precyzyjniejsze określenie daty ich budowy), zaczęły obowiązywać ustalenia planistyczne, wedle których m.in. teren działki nr [...] (oznaczony na rysunku planu symbolem 24RO) jest terenem "intensywnych upraw ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy budynkiem mieszkalnym w istniejącej strukturze własnościowej. Budynki gospodarcze i produkcyjne I kondygnacyjne o powierzchni dostosowanej do potrzeb produkcyjnych użytkownika działki", przy czym - jak należy domniemywać - chodzi tu o potrzeby produkcyjne użytkownika działki związane wyłącznie właśnie z intensywnymi uprawami ogrodniczymi. Organ zauważył, iż kolejne akty planistyczne z 18 grudnia 1990 r., 8 grudnia 1992 r. i 30 grudnia 2010 r. wykluczają prowadzenia na tym terenie działalności i polegającej na hodowli zwierząt futerkowych. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż pomimo zmian planów wykluczających dopuszczalność budowy przedmiotowego wiat właściwe organy administracji publicznej począwszy od 1976 r. aż do 2011 r. nie podjęły żadnych działań związanych z legalnością ich budowy, a co więcej prawdopodobne jest, iż obie wiaty zostały wybudowane pomiędzy 26 czerwca 1976 r. (data wykonania zdjęcia lotniczego) a 15 grudnia 1979 r. (data wejścia w życie uchwały Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w T.), czyli zanim wszedł w życie plan z 1978 r. Wówczas obowiązywało inne opracowanie planistyczne (uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu z dnia 31 grudnia 1974 r.), które nie pozwala na udokumentowanie (a przez to i udowodnienie) "planistycznego, rolniczego (ogrodnictwo) przeznaczenia terenu" (pozwala na to dopiero plan z 1978 r.). Zatem wysoce prawdopodobne jest, że stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był dla inwestora do niemal końca 1979 r. korzystny, tym bardziej, że niewątpliwe jest, że także i w tym okresie właściwe organy administracji publicznej nie podjęły żadnych działań związanych z legalnością budowy dwóch wiat. W tej sytuacji mając na uwadze zasadę uwzględniania słusznego interesu obywatela oraz fakt konstytucyjnej ochrony interesów inwestora w przypadku, gdy organy administracji publicznej pozostawały przez dziesięciolecia bierne i nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, a także wskazywaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym regułę, wedle której niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego nie można interpretować na niekorzyść inwestora oraz zasadę praworządności działania organów administracji Inspektor Wojewódzki nie podzielił stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji o niezgodności przedmiotowych wiat z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji również o konieczności zastosowania do załatwienia tej sprawy art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Z uwagi, iż organ I instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowych obiektów wyłącznie ze względu na przesłankę określoną w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczne jest bowiem ustalenie, czy aby nie zachodzą pozostałe przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 bądź art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a w razie ich braku, czy winna być wydana decyzja w oparciu o art. 40. czy też na podstawie art. 42 tej ustawy. W tej sytuacji organ odwoławczy orzekł na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił m.in., iż funkcja dwóch wiat została ustalona przez już w protokole z dnia 2 listopada 2011 r., w którym odnotowano, iż "Hodowla norek prowadzona jest w klatkach stalowych ustawionych w 7 wiatach", czyli m.in. w dwóch wiatach objętych zakresem tego postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł D. G. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. - poprzez uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, w sytuacji gdy organ odwoławczy mógł zebrać niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dążenie do merytorycznego zakończenia postępowania odwoławczego, tj. zakończenie tego postępowania decyzją orzekającą co do istoty sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Odmienna ocena prawna przedstawionego przez organ pierwszej instancji materiału nie uprawnia organu odwoławczego do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, lecz w takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy nie sposób podzielić stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego o niezgodności przedmiotowego budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji o konieczności zastosowania do załatwienia tej sprawy art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W związku z tym organ prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał przy tym, że konieczne jest ustalenie, czy zachodzą pozostałe przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 lub art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie wskazał przy tym, aby organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania. Zdaniem skarżącego zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala organowi wydać decyzję w tym zakresie i nie jest konieczne prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy nie wykazał, że została spełniona przesłanka wskazana w art. 138 § 2 K.p.a., w związku z czym organ powinien był we wskazanym zakresie uzupełnić postępowanie dodatkowymi materiałami i dowodami i rozstrzygnąć sprawę we własnym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. uczestnicy postępowania J. S. i Z. K. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania go z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie został wydana z naruszeniem przepisów uzasadniającym jej wyeliminowanie, w szczególności w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ustalenia organu, iż przedmiotowe wiaty zlokalizowane na działce [...] przy ul. S. w B., położone od strony granicy z działką ewidencyjną nr [...] pobudowane zostały w okresie pomiędzy dniem 26 czerwca 1976 r., a przed dniem 30 lipca 1982 r., czyli w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a organy wyczerpał już możliwości ustalenia dokładnej daty posadowienia tych obiektów budowlanych. Sąd zgadza się także z twierdzeniem organu, iż budowa przedmiotowych wiat wymagała, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i wobec niespełnienie przesłanek do stwierdzenia istnienia któregokolwiek z wyjątków od tej reguły określonych w § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.), uzyskania pozwolenia na budowę, a pozwolenie takie nie zostało udzielone co wynika z pisma Urzędu Gminy T. z dnia 12 sierpnia 2014 r., znak AZ.1634.13.2014. Budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę wypełnia hipotezę art. 48 aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się jednak do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Pod pojęciem "przepisy dotychczasowe" należy rozumieć przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., to jest przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Artykuł 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Artykuł 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że w przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem. Zatem w niniejszej sprawie organ wobec ustalenia, iż obiekt powstał w latach 1976-1982 bez wymaganego pozwolenia na budowę w pierwszej kolejności winien ustalić czy obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W pierwszej kolejności zatem organ nadzoru budowlanego bada zgodność spornego obiektu z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie sądów administracyjnych istniały wątpliwości czy przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, czy też przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego. Wątpliwości te zostały wyjaśnione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13 (dost. LEX nr 1404021), gdzie wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Przytoczona uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § P.p.s.a.. Oznacza to, że dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, dopóty sądy administracyjne stanowisko to powinny respektować. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy analogicznej do tej, w której podjęto uchwałę, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego jak słusznie uznał organ odwoławczy obowiązkiem organów było zbadanie przeznaczenia terenu od daty budowy budynku. Sąd podziela stanowisko Inspektor Wojewódzkiego wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż z opinii Wielkopolskiego Biura Planowania Przestrzennego w Poznaniu (pismo z dnia 24 lutego 2015 r., uzupełnione pismem z dnia 16 marca 2015 r.) wynika, że dopiero od dnia 15 grudnia 1979 r. (tj. od daty wejścia w życie uchwały Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w T. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T., to jest planu określonego przez Wielkopolskie Biuro Planowania Przestrzennego w Poznaniu jako plan z 1978 r., zaczęły obowiązywać ustalenia planistyczne, wedle których m.in. teren działki nr [...] przeznaczony był pod intensywne upraw ogrodnicze. Również kolejne akty planistyczne wykluczały przeznaczenie tego ternu pod hodowlę zwierząt futerkowych - uchwała nr [...]Rady Gminy T. z dnia [...]1990 r. i uchwały Nr [...]Rady Gminy w T. z dnia [...] 1992 r., oraz uchwała nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...]2010 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w B. w rejonie ulic: S. i B.. Powyższe ustalenia organu są w pełni prawidłowe, ponieważ znajdują odzwierciedlenie z gromadzonym materiale dowodowym. W świetle powyższego zauważyć należy, iż pomimo zmian planów wykluczających dopuszczalność budowy przedmiotowych wiat właściwe organy administracji publicznej począwszy od 1979 r. aż do 2011 r. nie podjęły żadnych działań związanych z legalnością ich budowy. Nie można też wykluczyć, iż obiekty te został wybudowane przed wyjściem omawianych planów w życie tj. między 26 czerwca 1976 r., a przed 15 grudnia 1979 r., a więc w dniu ich budowy być może obowiązywały inne opracowania planistyczne, których zapisów obecnie albo nie można odtworzyć (plan z 1958 r.), albo nie można zinterpretować (plan z 1963 r.), a tym samym możliwym jest, iż stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był dla inwestora w momencie ich budowy korzystny. W konsekwencji zgodzić się należy z stanowiskiem organu odwoławczego, iż wobec niemożliwości ustalenia dokładnej daty budowy przedmiotowych wiat niedopuszczalne było przyjęcie, iż w momencie realizacji wiaty obowiązywały przepisy miejscowe wykluczające ich budowę co nakazywało ich rozbiórkę w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy słusznie uznał, iż wątpliwości co do stanu faktycznego (w tej sytuacji dotyczących dokładnej daty budowy wiat i brzmienia opracowań planistycznych przed grudniem 1979 r.) nie mogły być interpretowanie na niekorzyść inwestora. Przyjąć zatem należy, iż w momencie budowy wiat znajdowały się one na terenie przeznaczonym pod taką zabudowę zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Skoro zatem organ odwoławczy wbrew stanowisko organu I instancji uznał, że nie zachodzi sprzeczność przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, to obowiązkiem organu było zbadanie czy przedmiotowa budowla nie powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia – art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie Sądu Inspektor Wojewódzki słusznie zauważył, iż organ I instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń co stanowiło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. zgodnie z którymi organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w związku z czym są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tym samym podjecie przez organ odwoławczy ustaleń w tym zakresie skutkowałoby naruszeniem jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, to jest zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższa regulacja wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dost. w CBOSA). W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, iż rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Stąd decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Dokonując wykładni art. 138 § 2 K.p.a., należy uwzględnić również jego związek z art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 K.p.a.), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. , sygn. akt II SA/WR 530/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/BK 370/07, dost. w CBOSA). Podkreślić jednak należy, iż zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem odwoławczym w oparciu o art. 136 K.p.a., nie jest tożsamy z zakresem postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.). W świetle powyższego uznać należy, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy nie był uprawniony do czynienia jakichkolwiek nowych ustaleń, które nie były w ogóle przedmiotem rozważeń organu I instancji. To organ I instancji winien dokonać ustaleń faktycznych i oceny czy przedmiotowe obiekty budowlane nie powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wyjaśnienie tej kwestii może wymagać przeprowadzenia szeregu czynności dowodowych (np. uzyskania stosowanych ekspertyz). Skoro organ I instancji powyższą kwestią się nie zajmował, to nie można uznać, iż organ odwoławczy był uprawniony do wyjaśnienia powyższych kwestii w postępowaniu uzupełniającym na podstawie art. 136 K.p.a. Inaczej rzecz ujmując stwierdzić należy, iż w sprawie zaistniały przesłanki do orzekania przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., albowiem w następstwie obrazy przepisów prawa materialnego jakiej dopuścił się organ I instancji wadliwie określił on zakres niezbędnych dla załatwienia sprawy ustaleń faktycznych. Powyższe skutkowało brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc stanowiło wynikające z wadliwego zastosowania prawa materialnego naruszenie przepisów procesowych, w tym w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. bowiem Inspektor Powiatowy nie zebrał i nie rozpatrzył całego koniecznego materiału dowodowego. To naruszenie przepisów postępowania, aczkolwiek nie zostało wprost nazwane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, to jednak niewątpliwie zaistniało i uzasadniało zastosowanie przez ten organ art. 138 § 2 K.p.a., ze względu na to, iż konieczny do wyjaśnienia, a pomięty przez organ I instancji zakres sprawy moał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnosząc się do wytycznych dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zawartych w zaskarżonej decyzji, zwrócić należy uwagę, iż są one częściowo nieprecyzyjne. Jak wskazał bowiem Naczelny sąd Administracyjny w powołanej wcześniej uchwale 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych. Przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy należy bowiem interpretować z uwzględnieniem innych jej przepisów, a w szczególności regulujących tryb legalizacji samowoli budowlanej. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany na podstawie tego przepisu tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba, że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takim przypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowił, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Jednak przepis ten miał zastosowanie do sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny analiza tych przepisów wskazuje, że w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż organy nadzoru budowlanego winny po poczynieniu ustaleń dotyczących tego czy przedmiotowe obiekty budowlane lub ich części powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.), winny dokonać oceny czy realizacja przedmiotowych obiektów stanowiła samowolę budowlaną o charakterze materialnoprawnym (to jest była niezgodna z obowiązującymi w czasie budowy przepisami budowlanymi, w tym w szczególności warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej), co w myśl art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. warunkuje dopuszczalność ewentualnego procedowania w przedmiocie legalizacji samowoli, a następnie dokonać oceny zaistnienia przesłanki "powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" według stanu prawnego z daty orzekania. Zatem w przypadku ustalenia przez organ I instancji, iż przedmiotowa inwestycja (budowa dwóch wiat od strony granicy z działką [...]) nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz brak jest podstaw do wydania na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazu wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami, wbrew temu co stwierdził organ odwoławczy, brak będzie podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie o którym mowa w art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W takiej sytuacji procesowej, to jest w przypadku ustalenia, że przedmiotowe obiekty zrealizowane zostały wprawdzie bez pozwolenia na budowę, ale samowola miała charakter jedynie formalny, bowiem obiekty zostały zrealizowane zgodnie z warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej zasadnym będzie umorzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego jako bezprzedmiotowego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.