II SA/Po 1106/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę (...),- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być wykonane. Rada Miejska w Kole uchwałą nr XXIV/198/2012 z dnia 29 sierpnia 2012 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Koła w rejonie ulic Kolejowej, Blizna, ks. S. Opałki. Burmistrz Miasta Koła zwrócił się do Wojewody o ocenę zgodności powołanej powyżej uchwały z prawem oraz o jej publikacje w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Uchwała została doręczona organowi nadzorczemu w dniu 13 września 2012 r. Uzupełniona dokumentacja planistyczna dotycząca uchwały z dnia 29 sierpnia 2012 r. wpłynęła do Wojewody w dniu 01 października 2012 r. Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 24 października 2012 r. poinformował Radę Miejską w Kole o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie uchwały nr XXIV/198/2012 z dnia 29 sierpnia 2012 r., a następnie, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 października 2012 r., nr KN-1.4131/1.338.2012.15, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność § 5 pkt. 12 oraz rozdziału 23 powołanej powyżej uchwały. Jak wyjaśnił organ nadzorczy, uchwała w przedmiocie planu miejscowego była w powyższym zakresie podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Wbrew wymogom, określonym w art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy uchwalając plan miejscowy dla terenu oznaczonego symbolem KK (teren komunikacji kolejowej) zaniechała określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Pomimo, że w § 66 i 68 dopuszczono realizację zabudowy związanej z linią kolejową, to nie ustalono maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, linii zabudowy oraz dopuszczalnej geometrii dachu. Zdaniem Wojewody, fakt dopuszczenia zabudowy powodował, że konieczne było określenie powyższych parametrów. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina Miejska w Kole, reprezentowana przez Burmistrza Miasta Koła. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) poprzez niezgodne z prawem przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w Kole z dnia 30 października 2012 r. w części unieważnionej przez Wojewodę Wielkopolskiego nie miała elementów wymaganych przez przepisy prawa oraz naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez doręczenie do Urzędu Miejskiego w Kole rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu 02 listopada 2012 r., czyli po upływie terminu 30 dni, określonego w powyższym przepisie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na terenie komunikacji kolejowej, stanowiącej teren zamknięty, możliwa jest realizacja jedynie urządzeń i budynków związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego. Ich standardy techniczne są w sposób wyczerpujący określone bezpośrednio w ustawie lub w rozporządzeniu (m.in. w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki kolejowe i ich usytuowanie), stąd ustalenie w planie miejscowym zasad zabudowy na niewielkim fragmencie linii kolejowej, mogłoby prowadzić do naruszenia powyższych przepisów. Wyjaśniono, że obiekty związane z linią kolejową nie stanowią zagrożenia dla ładu przestrzennego, a sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje, w jaki sposób należy formułować zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Skarżąca podniosła, że teren komunikacji kolejowej nie stanowi obszaru przestrzeni publicznej, a rada gminy ma prawo do celowego niewprowadzania ograniczeń w zakresie kształtowania parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Obowiązek, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi obowiązku bezwzględnego i jest zależny od okoliczności faktycznych sprawy. Podniesiono wreszcie, że termin, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi termin prekluzyjny i obowiązkiem organu nadzorczego było wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni do dnia doręczenia uchwały, czego organ jednakże zaniechał. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 października 2012 r., nr KN-1.4131/1.338.2012.15, mocą którego stwierdził on nieważność § 5 pkt. 12 oraz rozdziału 23 uchwały Rady Miejskiej w Kole nr XXIV/198/2012 z dnia 29 sierpnia 2012 r. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta) jest przedłożenie wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Przepis art. 91 ust. 1 powołanej powyżej ustawy stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały wojewodzie. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 ustawy). W postępowaniu między gminą a wojewodą znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 ustawy). Po upływie 30 dni od dnia doręczenia wojewodzie uchwały jego upoważnienie do stwierdzenia jej nieważności wygasa. W przedmiotowej sprawie uchwała Rada Miejskiej w Kole z dnia 29 sierpnia 2012 r. została przekazana Wojewodzie w dniu 13 września 2012 r., na co wskazuje prezentata znajdująca się na uchwale (k. 22 akt sądowych). Tego też dnia rozpoczął swój bieg 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd podkreśla, że choć w dniu 01 października 2012 r. przedłożono dokumentację prac planistycznych, to jednak brak jest podstaw do twierdzenia, że termin z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym biegł dopiero od dnia dostarczenia uzupełnionej dokumentacji. Należy wskazać, że termin, o jakim mowa w powołanym powyżej przepisie ma charakter prekluzyjny (zawity) i biegnie od dnia doręczenia uchwały wojewodzie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 54/11). Konsekwentnie, jeżeli organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały nie stwierdzi jej nieważności, może tego dokonać jedynie sąd administracyjny na skutek wniesienia skargi przez ten organ. Wraz z upływem terminu, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ traci wszelkie uprawnienia nadzorcze, w tym możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt III SA 838/96, Wspólnota 1997, Nr 20, s. 26, wskazano, że orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy może nastąpić nie później niż w terminie 30 dni od daty doręczenia uchwały organowi nadzoru. Po upływie tego terminu organ traci kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i w myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, chcąc doprowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Przyznane Wojewodzie uprawnienie do stwierdzenia nieważności aktu na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje również podejmowane przez gminy uchwały w zakresie planowania przestrzennego. Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 01 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 289/04, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę rozpoczyna bieg w dacie doręczenia kwestionowanej uchwały, a nie od dnia doręczenia niezbędnych do oceny jej legalności materiałów planistycznych. Oznacza to, że jeżeli wojewoda stwierdzi, że do oceny legalności uchwały niezbędne są określone materiały planistyczne, to winien do nich sięgnąć przy pomocy dostępnych mu środków prawnych w trakcie trwania postępowania nadzorczego mieszczącego się w terminie 30 dni od dnia przedłożenia uchwały przez wójta. Niemożności wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie terminu, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie zmienia również fakt odesłania przez ustawodawcę, w art. 91 ust. 5 powyższej ustawy, do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu nadzorczym. Prekluzyjny charakter omawianego terminu został przez ustawodawcę powiązany z momentem doręczenia uchwały. Niezrealizowanie przez organ planistyczny jego obowiązku wynikającego z art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym jest przedstawia wojewodzie uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, nie może kształtować ani terminów prawa materialnego, ani kompetencji organu nadzoru, może natomiast stanowić podstawę do podjęcia w terminie wskazanym w ustawie przez organ nadzorczy rozstrzygnięcia eliminującego z obrotu prawnego przedłożoną uchwałę. Mając na uwadze okoliczność, iż kompetencje organu nadzoru wobec aktów poddanych nadzorowi mają charakter w pierwszej kolejności kontrolny i w tym zakresie odpowiadają konstrukcyjnie mechanizmowi działania sądu administracyjnego kontrolującego działania administracji, nie ma przeszkód do przyjęcia tezy, że przedkładanie kontrolującemu organowi państwa fragmentów dokumentacji, będącej podstawą aktów poddanych kontroli (zwłaszcza w sytuacji, gdy organ wzywa do wykonania obowiązku przedłożenia dokumentacji planistycznej), uniemożliwia dokonanie kontroli i uzasadnia wyeliminowanie z obrotu kontrolowanego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 522/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 2062/09). Co więcej, prekluzyjny charakter omawianego terminu powoduj, że nie jest możliwe również jego przywrócenia na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. P. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 552 i cytowane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). Równocześnie Sąd wskazuje, że uchybienie przez Wojewodę terminowi z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2007 r., II SA/Po 39/07) i zwalnia Sąd z analizy innych zarzutów skargi, zwłaszcza zarzutów merytorycznych. Mając na względzie powyższe ustalenia Sąd, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.