II SA/Po 1150/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty pożyczki z Funduszu Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] 2011r. Nr [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Pismem z dnia 17 stycznia 2011 r. Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. wezwał A. K., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą PPHU "A" A. K., do zwrotu otrzymanej z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych wraz z odsetkami w łącznej wysokości 43.422,25 zł z uwagi na niewywiązanie się przez wyżej wymienioną z warunków umowy z dnia 1 października 2009 r. nr [...]. W dniu 14 lutego 2011 r. do Powiatowego Urzędu Pracy wpłynął wniosek A. K. o umorzenie pomocy de minimis. Wnioskodawczyni podniosła, iż zgodnie z umową z dnia 1 października 2009 r., nr [...] zobowiązała się do zatrudnienia trzech osób bezrobotnych na okres 24 miesięcy, jednakże zatrudnione osoby nie spełniły jej oczekiwań, miały zbyt niską przydatność dla zakładu i wadliwie wykonywały produkcję. Wnioskodawczyni podniosła, iż ze względów zdrowotnych musiała przerwać prowadzenie działalności gospodarczej. Działalności tej nie mógł również kontynuować jej mąż z uwagi na zły stan zdrowia. A. K. wyjaśniła, iż zakupione za dotację maszyny nie są używane i zostały wystawione na sprzedaż, jednakże nie ma nimi zainteresowania. Dalej powołując się na swoją złą sytuację zdrowotną i życiową wniosła o umorzenie obowiązku zwrotu przyznanej jej z Funduszu Pracy pomocy i o nieobciążanie zwrotem jej poręczycieli. Wniosek podpisała A. K. oraz poręczyciele: E. L., P. P. oraz W. G.. W dniu [...] 2011 r. odbyło się posiedzenie Komisji problemowej do spraw opiniowania wniosków dotyczących umorzenia nienależnie pobranych świadczeń przez bezrobotnych, zwrotu refundacji kosztów wyposażenia/doposażenia stanowisk pracy, refundacji z tytułu prac interwencyjnych i robót publicznych oraz jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej przy Powiatowej Radzie Zatrudnienia. Komisja ustaliła, iż A. K. posiada majątek (nieruchomość w Ł. U. oraz zakupione maszyny), który może zostać sprzedany w celu zaspokojenia wierzytelności. Zdaniem Komisji wnioskodawczyni oraz jej poręczyciele winni udokumentować swoją sytuację finansową i w przypadku braku możliwości dokonania jednorazowej spłaty zadłużenia Komisja dopuściła możliwość rozłożenia spłaty długu na raty. W posiedzeniu Komisji problemowej uczestniczyło trzech spośród osiemnastu członków Powiatowej Rady Zatrudnienia w P.. Pismem z dnia 23 marca 2011 r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy poinformował A. K., iż jej wniosek o umorzenie należności został negatywnie zaopiniowany przez Powiatową Radzę Zatrudnienia i pouczył ją o możliwości złożenia wniosku o rozłożenia na raty spłaty powstałego zadłużenia. W tym samym piśmie Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w P. pouczył A. K., że w przypadku niezłożenia wniosku o rozłożenie na raty wraz z wymaganymi dokumentami w terminie 14 dni od daty otrzymania tegoż pisma sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania sądowego, co wiązać się będzie z dodatkowymi kosztami dla wnioskodawczyni oraz poręczycieli. W dniu 10 maja 2011 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w P. wpłynął wniosek A. K. oraz jej poręczycieli o rozłożenia na raty zadłużenia wynikającego z umowy nr [...] r. z dnia 1 października 2009 r. Zarówno w tym wniosku, jak i w jakimkolwiek innym piśmie procesowym złożonym w sprawie A. K. nie cofnęła pierwotnego wniosku z dnia 14 lutego 2011 r. o umorzenie należności z tytułu przyznanej jej pomocy. Decyzją z dnia [...] 2011 r. działający z upoważnienia Starosty P. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w P. orzekł o rozłożeniu na raty spłaty należności w kwocie 44 947,39 zł z tytułu niewywiązania się z warunków umowy nr [...] z dnia 1 października 2009 r. Organ rozłożył należność na 10 rat płatnych od maja 2011 r. do 30 dnia każdego miesiąca w wysokości 9 kolejnych rat w kwocie 4.494,74 i ostatniej raty w kwocie 4.494,73 zł. W rubrum powyższej decyzji wskazano, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku A. K. o rozłożenie na raty spłaty należności z tytułu niewywiązania się z warunków wskazanej powyżej umowy. W lakonicznym uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał jedynie, iż udokumentowane przez wnioskodawcę i poręczycieli dochody uzasadniają podjęcie pozytywnej decyzji, zaś zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Starosta może rozłożyć należność na raty. W dniu 26 maja 2011 r. A. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując na swoja sytuację zdrowotną i finansową oraz podnosząc, iż najkorzystniejszym dla niej rozwiązaniem byłoby oddanie posiadanych maszyn lub częściowe umorzenie zadłużenia albo rozłożenie jego spłaty na mniejsze raty. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy podniósł, iż art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewiduje, że starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek decyzja wydana na podstawie powyższego przepisu jest decyzją wydawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego, to jednak winna ona spełniać wymogi przewidziane w art. 107 k.p.a., a w szczególności zawierać uzasadnienie, z którego wynikają motywy jakimi kierował się organ wydający rozstrzygniecie. W ocenie Wojewody, organ I instancji nie umotywował dlaczego rozłożył spłatę zadłużenia na 10, a nie na inną ilość rat, a w uzasadnieniu jego decyzji zabrakło dogłębnej analizy materiału dowodowego pod kątem dochodów skarżącej oraz jej poręczycieli, majątku jakim dysponują oraz uwzględnienia sytuacji zdrowotnej A. K. Decyzją z dnia [...] 2011 r. wydaną na podstawie art. 76 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, działający z upoważnienia Starosty P. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w P., ponownie orzekł o rozłożeniu na raty spłaty należności w kwocie 45 897,26 zł (w tym należność główna 37 562,50 zł oraz odsetki ustawowe naliczone na dzień 21 lipca 2011 r. w kwocie 8 334,76 zł) z tytułu niewywiązania się z warunków umowy nr [...] z dnia 1 października 2009 r. Organ rozłożył należność na 10 rat płatnych od sierpnia 2011 r. do 30 dnia każdego miesiąca w wysokości: 9 kolejnych rat w kwocie 4.589,73 i ostatnia rata w kwocie 4.589,69 zł. W rubrum powyższej decyzji wskazano, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku A. K. o rozłożenie na raty spłaty należności z tytułu niewywiązania się z warunków wskazanej powyżej umowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał jedynie, iż udokumentowane przez wnioskodawcę i poręczycieli dochody, a także przedstawione oświadczenia majątkowe, uzasadniają podjęcie pozytywnej decyzji oraz przedstawił własną wykładnię art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, iż uzasadnienie decyzji nieodpowiadające oczekiwaniom organu II instancji nie jest podstawą do uchylenia decyzji organu II instancji, bowiem zasadą jest, iż organ II instancji uchylając decyzję i przekazując ja do ponownego rozpatrzenia wskazuje jakie dowody w sprawie należy uzupełnić, zaś w niniejszej sprawie sytuacja takowa nie zaistniała. Nadto Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w P. wskazał w uzasadnieniu, że w sprawach, w których organ zatrudnienia działa na podstawie uznania administracyjnego, przeprowadzane są szczegółowe analizy sytuacji materialnej dłużników oraz stosuje się zobiektywizowane kryteria orzekania w tego typu sytuacjach, przy czym także w tej sprawie dopełniono wszelkich działań umożliwiających rozstrzygnięcie sprawy. W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. ponownie wskazała na swoją niekorzystną sytuację zdrowotną powodującą, iż nie może podjąć pracy oraz finansową. Podniosła, iż nie jest w stanie spłacić zadłużenia gdyż renta, którą otrzymuje wynosi [...] zł, a renta męża [...] zł. Kwota ta ledwo starcza na bieżące opłaty oraz lekarstwa. Strona podniosła, iż jej dom jest obciążony kredytem hipotecznym w franku szwajcarskim i wahania kursu tej waluty powodują, iż nie opłaca się obecnie sprzedawać tego domu. Z uwagi na problemy ze spłatą kredytu hipotecznego istnieje ryzyko utraty domu. Strona ponownie podniosła, iż najkorzystniejszym dla niej rozwiązaniem byłoby oddanie maszyn lub częściowe umorzenie zadłużenia, ewentualnie jego rozłożenie na mniejsze raty. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego dotyczącego sytuacji finansowej i majątkowej A. K. i jej poręczycieli wynika, iż: - A. K. - utrzymuje się wraz z małżonkiem z jego renty, dochód w przeliczeniu na 1 osobę wynosi [...] zł, posiada dom w Ł. U. z 2008 r. (kredyt) oraz samochód Opel Vivaro o wartości 20.000 zł (kredyt), - E. L. - (mężatka, 1 dziecko na utrzymaniu) uzyskuje miesięczny dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę oraz zasiłku dla osób bezrobotnych (małżonek) w przeliczeniu na 1 osobę w wysokości [...] zł, posiada dom z 1917 r., - P. P. (żonaty, 2 dzieci na utrzymaniu) uzyskuje miesięczny dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na 1 osobę [...] zł, posiada samochód osobowy Renault Scenic II z 2004 r. o wartości [...] zł (kredyt), - W. G. uzyskuje miesięczny dochód z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości [...] zł, posiada dom w P. zakupiony w 2005 r. o wartości [...] zł, dom wraz z ziemią w S. zakupione w 1998 r. o wartości [...] zł, ziemię w P. zakupioną w 2008 r. o wartości [...] zł, sklep w S. zakupiony w 2002 r. o wartości [...] zł, samochód Mercedes Vito z 2000 r. o wartości [...] zł, samochód VW-T4 z 1998 r. o wartości [...] zł, samochód VW-T4 z 2000 r. o wartości [...] zł, dwa samochody Peugeot z 2002 r. o wartości [...] zł. Ponadto z faktur przedłożonych przez A. K. wynika, że w celu utworzenia 3 stanowisk pracy zakupiła ona maszyny i urządzenia o łącznej wartości. 40.095 zł. Orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych potwierdza przyznanie A. K. renty od 30 listopada 2010 r. w wysokości [...] zł (zaświadczenie strona dołączyła do odwołania z 12 sierpnia 2011 r.). W oparciu o wyżej wskazane dokumenty organ odwoławczy ocenił, że stan majątkowy A. K. i żyrantów pozwala żądać zwrotu należności w wysokości 45.897,26 zł. w kolejnych 10 ratach. Organ zaznaczył, że A. K. jest w posiadaniu maszyn zakupionych ze środków Funduszu Pracy i to właśnie z tego majątku możliwe będzie dochodzenie należności. Nie ma więc podstaw aby zakładać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Wojewoda zwrócił również uwagę, iż posiadanie przez odwołującą się majątku nie pozwala na umorzenie należności. Trudna sytuacja finansowa A. K. oraz problemy ze zdrowiem pozwoliły podjąć decyzję o rozłożeniu należność na raty, nie stanowią natomiast podstawy do jej umorzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wejwody Wielkopolskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżąca podniosła, iż uznanie administracyjne tak jak klauzule generalne w prawie cywilnym służy elastyczności prawa, które nie jest w stanie dopasować się do każdej możliwej sytuacji życiowej, szczególnie tragicznej. A. K. podniosła, iż jej sytuacja finansowa jest zła jakkolwiek posiada nieruchomości i samochód. Oboje z mężem są schorowani, a ich świadczenia są tak niskie, że nie mogą pozwolić sobie na wyprzedanie resztek swojego majątku, który stanowi zabezpieczenie na wypadek pogorszenia choroby lub śmierci jednego z nich. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalanie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Istotnym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a co za tym idzie w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Inaczej rzecz ujmując organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny, a naruszenie tego zakazu oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2006 r., I OSK 451/06, publ. LEX nr 290649). Podkreślić należy, że dla uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, niepubl.). Toteż właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. I SA/Łd 112/98, niepubl. oraz z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż pomimo, że A. K. wniosła o umorzenie należności z tytułu niewywiązania się z warunków umowy nr [...] z dnia 1 października 2009 r. i wniosku tego nie tylko nigdy nie cofnęła, a wręcz żądanie to podtrzymała chociażby w odwołaniu z dnia 26 maja 2011 r., to jednak organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] 2011 r. w ogóle nie rozstrzygnął w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu obowiązku zwrotu refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego, ograniczając się jedynie do rozpatrzenia alternatywnego wniosku skarżącej, to jest wniosku o rozłożenia na raty spłaty powyższej należności. Za przyjęciem takowych ustaleń odnośnie zakresu rozstrzygnięcia dokonanego przez organ I instancji przemawia zarówno brzmienie sentencji decyzji z dnia 21 lipca 2011 r., w której brak władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o umorzenie należności złożonego przez A. K., jak i analiza uzasadnienia tej decyzji, w którym w żaden sposób nie odniesiono się do tegoż wniosku i nie wskazano przyczyn, dla których organ uznał, że brak jest przesłanek dla umorzenia w całości lub w części należności z tytułu obowiązku zwrotu refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy. Również w rubrum decyzji z dnia [...] 2011 r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w P. działający z upoważnienia Starosty P. wskazał, że przedmiotem rozpoznania był wyłącznie wniosek A. K. o rozłożenie na raty spłaty należności z tytułu niewywiązania się z umowy nr [...] z dnia 1 października 2009 r. W takiej sytuacji procesowej Wojewoda Wielkopolski nie był zaś uprawniony do rozstrzygania w przedmiocie wniosku A. K. o umorzenie należności z tytułu obowiązku zwrotu refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego, a do tego sprowadzają się zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania dotyczące stanu majątkowego A. K. i żyrantów oraz ocena, że stan ten pozwala żądać zwrotu należności w wysokości 45.897,26 zł. w kolejnych 10 ratach, a brak jest podstaw by zakładać, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Dokonana przez Wojewodę ocena, że posiadanie przez odwołującą się majątku nie pozwala na umorzenie należności, a trudna sytuacja finansowa A. K. oraz problemy ze zdrowiem nie stanowią podstawy do umorzenia należności, w sytuacji gdy odnośnie tych zagadnień w ogóle nie wypowiedział się organ I instancji i nie były one przedmiotem jego oceny pozbawiła de facto stronę postępowania konstytucyjnego prawa (art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej) do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach, albowiem Wojewoda Wielkopolski był jedynym organem, który orzekł w sprawie wniosku o umorzenie przedmiotowej należności. Podkreślić należy, iż podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, względnie nie rozpoznanie sprawy przez ten organ w całości nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007 r., sygn. I OSK 1859/06, publ. LEX nr 338621). Niezależnie od powyższego uchybienia, które samodzielnie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji, wskazać nadto należy na kolejne istotne naruszenie przepisów postępowania jakiego dopuścił się organ I instancji, a które recypował do swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, jakim było nieuzyskanie wymaganej prawem opinii powiatowej rady zatrudnienia odnośnie umorzenia należności z tytułu obowiązku zwrotu refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego. Zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 z 2004 r. ze zm.) starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w skład powiatowej rady zatrudnienia wchodzą osoby powoływane przez starostę spośród działających na terenie powiatu: 1) terenowych struktur każdej reprezentatywnej organizacji związkowej w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych; 2) terenowych struktur każdej reprezentatywnej organizacji pracodawców w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych; 3) społeczno-zawodowych organizacji rolników, w tym związków zawodowych rolników indywidualnych i izb rolniczych; 4) jednostek samorządu terytorialnego; 5) organizacji pozarządowych zajmujących się statutowo problematyką rynku pracy. Jednocześnie w art. 23 ust. 7 ustawy wskazano, że minister właściwy do spraw pracy określi w drodze rozporządzenia organizację oraz tryb działania rad zatrudnienia, a także warunki, na jakich mogą uczestniczyć w posiedzeniach rad zatrudnienia przedstawiciele organów, organizacji i instytucji niereprezentowanych w radach, oraz tryb finansowania kosztów szkoleń członków rad, mając na względzie zapewnienie efektywnego dialogu społecznego. Realizując powyższą delegację ustawową Minister Gospodarki I Pracy wydał rozporządzenie z dnia 6 października 2004 r. w sprawie rad zatrudnienia (Dz. U. Nr 224, poz. 2281z 2004 r.). W § 4 ust. 1 powyższego rozporządzenia wskazano, że pracami rady zatrudnienia kieruje przewodniczący, a w razie jego nieobecności wiceprzewodniczący, zaś w § 7 ust. 1, iż rada zatrudnienia wyraża swoją opinię w sprawach należących do zakresu jej kompetencji w formie uchwały lub odpowiedniego zapisu w protokole posiedzenia rady, przy czym zgodnie z ust. 2 tej samej jednostki redakcyjnej uchwały w sprawach opinii rady zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy członków rady zatrudnienia. W kontekście powyższych regulacji uznać należy, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zapadły z oczywistym naruszeniem art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, albowiem decyzja Starosty P. nie była poprzedzona uzyskaniem opinii właściwej powiatowej rady zatrudnienia. Wymaganej prawem opinii powiatowej rady zatrudnienia nie może bowiem zastąpić znajdująca się w aktach sprawy opinia Komisji problemowej do spraw opiniowania wniosków dotyczących umorzenia nienależnie pobranych świadczeń przez bezrobotnych, zwrotu refundacji kosztów wyposażenia/doposażenia stanowisk pracy, refundacji z tytułu prac interwencyjnych i robót publicznych. W odbytym w dniu 16 marca 2011 r. posiedzeniu w/w Komisji, a więc instytucji nie znanej przepisom ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego, uczestniczyło bowiem jedynie trzech spośród osiemnastu członków Powiatowej Rady Zatrudnienia w P., wśród których brak było przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego Powiatowej Rady Zatrudnienia w P., co uniemożliwia uznanie stanowiska Komisji za wymaganą przepisem ustawy opinię Rady chociażby ze względu na brak określonego w § 7 ust. 2 rozporządzenie z dnia 6 października 2004 r. w sprawie rad zatrudnienia quorum, wynoszącego w realiach niniejszej sprawy dziewięcioro członków Powiatowej Rady Zatrudnienia w P.. Oceny powyższej nie zmienia okoliczność, iż Regulamin Organizacyjny Powiatowej Rady Zatrudnienia w P. w § 14 przewiduje wyłanianie przez Radę ze swego grona trzyosobowego zespołu problemowego w sprawie opiniowania wniosków dotyczących umorzenia pożyczek udzielonych z Funduszu Pracy oraz nienależnie pobranych świadczeń, albowiem akt tego rodzaju nie może modyfikować przepisów powszechnie obowiązujących, a wyłoniony na jego podstawie zespół (komisja) problemowy, nie może zastępować powiatowej rady zatrudnienia w realizowaniu jej kompetencji, lecz jedynie służyć jako jednostka pomocnicza rady w wypracowaniu przez powiatową radę stanowiska, które musi być wyrażone w sposób i w trybie przewidzianym w przepisach prawa. Oczywistym jest przy tym, iż nieuzyskanie przez organ I instancji wymaganej przepisami prawa opinii innego organu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z powyższym naruszeniem przepisów postępowania wiąże się naruszenie przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. art. 9 k.p.a. poprzez udzielenie A. K. w piśmie z dnia 23 marca 2011 r. nieprawdziwej informacji, iż jej wniosek o umorzenie należności został negatywnie zaopiniowany przez Powiatową Radzę Zatrudnienia oraz zasugerowanie jej w tym samym piśmie, że powyższa negatywna opinia uniemożliwia uwzględnienie jej wniosku o umorzenie należności. Tylko jako tego rodzaju sugestię należy bowiem ocenić umieszczenie w piśmie informującym o negatywnej opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia informacji o możliwości złożenia w terminie 14 dni od daty otrzymania tegoż pisma wniosku o rozłożenia na raty spłaty powstałego zadłużenia pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. Podkreślić zaś należy, iż organ orzekający w sprawie umorzenia należności nie jest związany opinią powiatowej rady zatrudnienia, bowiem konieczność uzyskania opinii rady nie oznacza konieczności uzyskania zgody organu współdecydującego. Kwestia związania organu prowadzącego postępowanie stanowiskiem wyrażonym przez inny organ zależy od formy współdziałania. I tak opinie, co do zasady nie mają charakteru wiążącego, natomiast jeśli według przepisów prawa rozstrzygnięcie ma być poprzedzone uzgodnieniem (zgodą) innego podmiotu lub też osiągnięciem innego rodzaju porozumienia z podmiotem do tego powołanym, to treść stanowiska zajętego w wymienionych formach wiąże organ prowadzący postępowanie główne (zob. m.in. S. Biernat, Działania wspólne administracji państwowej, Wrocław 1979, s. 81 i n.; J.Borkowski (w:) B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 468 i n.; J.Borkowski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1997 r., sygn. V SA 2699/96, OSP 1999, z. 3, poz. 56). Podobne stanowisko jest formułowane także w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 12 lutego 1985 r., sygn. II SA 1811/84, publ. ONSA 1985, z. 1, poz. 7, z dnia 13 października 1997 r., sygn. II SA 203/97, publ. ONSA 1998, z. 4, poz. 120). Podkreślić należy, iż decyzje wydawane na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) należą do instytucji uznania administracyjnego, charakteryzującego się tym, iż po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu administracji brak jest obowiązku orzeczenia zgodnie z wnioskiem. Występuje natomiast możliwość wyboru konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej. W przypadku uznania administracyjnego decyzja zgodna z prawem powinna być poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji, w tym w szczególności decyzji o charakterze uznaniowym, jest zatem jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę i przede wszystkim odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i z jakich przyczyn odmówił ustalenia określonych faktów zgodnie z twierdzeniami strony, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania podstaw ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć oraz z wyrażonym w art. 8 k.p.a. nakazem prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób, budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Motywy decyzji, w tym w szczególności decyzji charakterze uznaniowym muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych, prawnych i celowościowych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., sygn. II SA 96/98, publ. LEX nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., sygn. I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, LEX nr 10079 oraz z dnia 8 maja 1998 r., sygn. I SA/Lu 380/97 – nie publikowane). Wymogom powyższym w sposób oczywisty nie sprostała decyzja organu I instancji, której uzasadnienie pozbawione jest jakiejkolwiek treści i ogranicza się poza lakonicznym stwierdzeniem odnośnie zasadności rozłożenia należności przypadającej od wnioskodawczyni na raty, do przytoczenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., i to w brzmieniu nieobowiązującym już na dzień wydawania tejże decyzji. Również decyzja Wojewody Wielkopolskiego, aczkolwiek organ podjął w jej uzasadnieniu próbę uargumentowania swojego stanowiska, nie może być uznana za odpowiadającą wymogom art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., ze względu na nieodniesienie się do wszystkich argumentów i okoliczności podnoszonych przez wnioskodawczynię, w tym chociażby do wynikającego z zadłużenia się w walutach obcych wzrostu wysokości tegoż zadłużenia w wyniku wahań kursowych ponad wartość posiadanego przez A. K. majątku. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej wskazać wreszcie należy, iż zapadły one z oczywistą obrazą art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. ustanawiających zasadę ogólną postępowania administracyjnego - zasadę udziału stron w postępowaniu. Zgodnie art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie art. 81 k.p.a. stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Brak jest zaś w aktach sprawy dowodu by zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji przed wydaniem swoich decyzji pouczyły stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami sprawy i umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, co uzasadnia zarzut, że organy naruszyły obowiązek ustalony w art. 10 k.p.a. Istota uprawnienia strony, przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a. polegającego na końcowym zapoznaniu się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego polega na tym, że przed wydaniem decyzji ma ona możliwość dowiedzieć się, jakie okoliczności faktyczne, wynikające z zebranych dowodów organ będzie uwzględniał przy wydaniu rozstrzygnięcia, a realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym powinna być udokumentowana w aktach sprawy poprzez potwierdzenie, iż strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych. Powyższej oceny Sądu nie zmienia okoliczność, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w P. umożliwił A. K. zapoznanie się z aktami sprawy, albowiem nastąpiło to już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Reasumując sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przez organy obydwu instancji szeregu przepisów postępowania, to jest art. art. 7, art. 8 k.p.a ., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., 15 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a oraz art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy całości pominiętego dotąd postępowania odnośnie umorzenia należności będącej przedmiotem postępowania oraz tak znacznym nagromadzeniem w działaniu organu I instancji szeregu uchybień proceduralnych, które uniemożliwiają konwalidowanie tychże braków przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Stanowczo podkreślić należy, iż Sąd w żadnym stopniu nie przesądza jakiej treści decyzję ma wydać organ administracji, bowiem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić jedynie wtedy, gdy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującą procedurą, a okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości, czego nie można jednak stwierdzić w niniejszej sprawie. Podkreślić nadto należy, iż jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. I OSK 579/06 (publ. LEX nr 341251) w przypadku uznania administracyjnego decyzja zgodna z prawem powinna być poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Wyposażenie organu w "luz decyzyjny" oznacza bowiem, iż Sąd administracyjny, badając zgodność z prawem, nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Z tej też przyczyny nie mogły okazać się skuteczne w postępowaniu przed sądem administracyjnym podnoszone w skardze zarzuty dotyczące rzekomej niesłuszności odmowy umorzenia przypadających od A. K. należności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień, w tym w szczególności rozpoznanie sprawy w granicach określonych wnioskiem strony, przy czym organ winien uzyskać od A. K. doprecyzowanie tegoż wniosku odnośnie tego czy postuluje ona umorzenie podlegającej zwrotowi kwoty refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego w całości, czy też w części, a jeśli tak to w jakiej, oraz rozłożenia spłaty na ile rat i jakiej wysokości się domaga oraz po uzyskaniu we właściwej formie wymaganej prawem opinii powiatowej rady zatrudnienia. Treść władczych rozstrzygnięć organu odnośnie sposobu rozpatrzenia wniosku, bądź wniosków strony winna przy tym znaleźć odzwierciedlenie w sentencji wydanej decyzji. Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych organ winien uzewnętrznić w spełniającym wymogi określone w art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu decyzji, w którym poza składnikami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. winien nadto szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych przez stronę we wszystkich kolejnych pismach procesowych (w tym dotyczących faktycznej niemożności spłaty należności, ze względu na wzrost zadłużenia wynikający z wahań kursów walut, w których skarżąca zaciągnęła inne zobowiązania zabezpieczone hipoteką na należącej do niej nieruchomości) pod kątem zaistnienia przesłanek umorzenia należności określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1 do 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.