II SA/Po 1194/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r., nr (...), Wójt Gminy M. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy norek składającej się z budowy pawilonów hodowanych o powierzchni zabudowy 21 645 m2 dla hodowli docelowo 75 000 sztuk (tj. 15 000 sztuk matek i 60 000 sztuk młodzieży) i budynku socjalno-magazynowego o powierzchni zabudowy 360 m2 we wsi P., gmina M., na działce nr (...), arkusz mapy (...). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła pismem z dnia (...) grudnia 2012 r. (data wpływu do organu: (...) grudnia 2012 r.) J. C. oraz S. B. pismem z dnia (...) kwietnia 2013 r. (data wpływu do organu: (...) kwietnia 2014 r.) wnioskując o jej uchylenie. W odwołaniu wniesionym przez J. C. wskazano na błędne przyjęcie przez organ I instancji, że przy realizacji planowanej inwestycja zastosowana zostanie najlepsza dostępna technologii, a przyjęte rozwiązania zapewnią brak negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko naturalne, jak również nie przyczynia się do naruszenia wymagań ochrony środowiska. Dodatkowo podniesiono zarzuty naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a". Zarzuty identycznej treści zostały powtórzone w odwołaniu S. B. Pismem z dnia (...) lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało J. C. do wykazania interesu prawnego lub obowiązku, w rozumieniu art. 28 K.p.a., do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. W odpowiedzi, pismem z dnia (...) marca 2013 r. J. C. wskazała, że jej interes prawny wynika z faktu reprezentowania przed organami samorządowymi jak i sądami administracyjnymi interesu komitetu społecznego zrzeszającego wszystkie osoby, które są zainteresowane rozstrzygnięciem w postępowaniu dotyczącym budowy fermy norek. Decyzją z dnia (...) września 2013 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, odwołanie od decyzji organu I instancji może wnieść jedynie strona postępowania, a więc osoba fizyczna, osoba prawna, a w przypadku państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych również jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, o ile legitymują się oni interesem prawnym. Podniesiono, że interes prawny jest kategorią prawnomaterialną obejmującą uprawnienia i obowiązki strony oparte na prawie, a więc o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, przy czym musi on być obiektywnie uzasadniony, a więc znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie danej normy prawa materialnego. W sprawie zagospodarowania terenów należących do innych osób, prawo do ochrony interesu prawnego można skutecznie realizować wskazując konkretny przepis prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a doznaje obrazy w ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy (art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Sama decyzja, stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego prawa innych osób. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomości (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Realizacja inwestycji może naruszyć prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Organ odwołał się następnie do orzeczeń sądów administracyjnych wyjaśniając, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Stronami postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jednak o interesie prawnym tych osób przesądza, zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał, że J. C. nie posiada interesu prawnego ani obowiązku, w rozumieniu art. 28 K.p.a., do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Odwołująca nie jest bowiem właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a z akt nie wynika również, aby planowana inwestycja oddziaływała na stanowiące własność odwołującej nieruchomości. Dodatkowo wyjaśniono, że komitet protestacyjny, któremu przewodniczy J. C., nie jest organizacją społeczna, (m.in. nie posiada własnego statutu) w rozumieniu przepisów K.p.a., a zatem nie może on brać udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Podkreślono, że J. C. wniosła odwołanie, w imieniu własnym, nie zaś komitetu protestacyjnego, co nie zmienia faktu, że zarówno ona, jak i komitet protestacyjny nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Odnosząc się do odwołania S. B. wyjaśniono, że nie brał on udziału w prowadzonym postępowaniu, zatem nie posiadał uprawnień do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji. Z akt sprawy nie wynika również aby posiadał interes prawny do występowania w postępowaniu w charakterze strony (nie jest bowiem właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką nr [...]) Późniejsze doręczenie mu w dniu (...) marca 2013 r. decyzji organu I instancji należało przy tym ocenić jako nieprawidłowe i nie znajdujące oparcia w przepisach K.p.a. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 59, art. 61 oraz art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwy brak uznania skarżącego za stronę postępowania; art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji oraz art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działka skarżącego, oznaczona nr (...), znajduje się sąsiedztwie działki, na której ma być zrealizowana inwestycja. Skarżący nabył ją wraz z żoną od Agencji Nieruchomości Rolnych, przy czym podniesiono, że podmiot ten, jako właściciel nieruchomości sąsiadujących, brał udział w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśniono, że w sposób nieuprawniony skarżący został pozbawiony możliwości brania udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych skarżący wskazał, że posiada interes prawny, który przesądza, iż może być stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na działce nr (...). Należąca do niego działka leży bowiem w bliskim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, jak również była objęta przeprowadzoną analizą urbanistyczną. Podniósł zarzut braku rozważenia przez Kolegium zakresu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę skarżącego oraz podnosząc, że w treści zaskarżonej decyzji nie odniesiono się merytorycznie do treści decyzji organu I instancji. Wskazał wreszcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) sierpnia 2012 r., na mocy której określono dla inwestora środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia nie jest prawomocna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji oraz wniesionej do sądu skargi istota sporu sprowadza się przy tym do ustalenia, czy skarżący S. B., właściciel działki nr (...), która nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji (działka nr [...]) ma przymiot strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonów hodowanych o powierzchni zabudowy 21 645 m2 dla hodowli docelowo 75 000 sztuk (tj. 15 000 sztuk matek i 60 000 sztuk młodzieży) i budynku socjalno-magazynowego o powierzchni zabudowy 360 m2 we wsi P., gmina M. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że wobec braku regulacji dotyczącej problematyki stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zagadnienie powyższe regulują zasady ogólne określone w art. 28 K.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wiązanie przymiotu strony z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest przy tym akcentowane nie tylko w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 01 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 1018/11, Baza NSA), ale również w doktrynie, gdzie zauważa się dla określenia stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga określenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązująca normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (B. Dobkowska, K. Klonowski, Strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy [w:] Dziesięć lat polskich doświadczeń w Unii Europejskiej. Problemy prawnoadministracyjne Tom. II pod red. J. Sługockiego, Wrocław 2014, s. 526 – 527). Konsekwentnie, stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, poza wnioskodawcą, będą zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Powołane powyżej twierdzenie, zgodnie z którym przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy mają właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji jest uzupełniane przez prezentowane przez sądy administracyjne stanowisko wskazujące, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być również właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Są to jednak wyjątki od zasady, mające uzasadnienie w konkretnej sprawie, co wynika najczęściej z uciążliwości planowanej inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 października 2000 r., sygn. akt IV SA 857/98, Wspólnota 2000, Nr 44, s. 51). Stanowisko powyższe akcentuje jedną z naczelnych zasad związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym, jaką jest konieczność ochrony interesów osób trzecich, o jakiej mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym już na etapie planowania inwestycji. Konsekwentnie, jak wyjaśniono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 lutego 2013 r., Baza NSA, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron powinien być określany możliwie szeroko, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Samo ustalenie kręgu stron postępowania wymaga określenia obszaru, na jaki inwestycja będzie oddziaływać. Podzielić należy przy tym stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1403/11, Baza NSA, że obszar oddziaływania może mieć znaczenie przy ustalaniu kręgu stron postępowania, o ile oddziaływanie to jest regulowane przepisami prawa i podmioty legitymujące się uprawnieniami do nieruchomości znajdujących w obszarze tego oddziaływania mogą skorzystać z ochrony przewidzianej w tych przepisach. Oznacza to, że o możliwości bycia stroną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie przemawia sam fakt zlokalizowania nieruchomości na terenie objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzaną na potrzeby prowadzonego postępowania (co podnosi również skarżący we wniesionej skardze), ale decydujące znaczenie ma fakt objęcia nieruchomości oddziaływaniem planowanej inwestycji, o ile znajduje ono swoje oparcie w treści obowiązujących przepisów prawnych. Co niezwykle istotne, właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną tylko po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy, przesłanek z art. 28 K.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek, wynikający z przepisów prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 726/06, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 422/06, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1550/06, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 727/09, Baza NSA). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że w ramach postępowania odwoławczego organ II instancji zaniechał wezwania skarżącego do określenia swojego interesu prawnego. O ile w przypadku J. C., pismem z dnia (...) lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało ją do wykazania interesu prawnego lub obowiązku, w rozumieniu art. 28 K.p.a., do występowania w sprawie w charakterze strony, to jednak w przypadku skarżącego wezwania powyższego nie wystosowano. Co więcej, na żadnym etapie postępowania nie zweryfikowano jego interesu prawnego do bycia stroną postępowania, a w wydając zaskarżoną decyzję ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że nie brał udziału w prowadzonym postępowaniu, zatem nie posiadał uprawnień do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji, a z akt sprawy nie wynika również aby posiadał interes prawny do występowania w postępowaniu w charakterze strony (nie jest bowiem właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką nr [...]). W świetle przywołanego powyżej stanowiska, zgodnie z którym stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy może być również właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, ocena istnienia ewentualnego interesu prawnego określonego podmiotu nie może być zdawkowa, lecz obejmować musi wszechstronne rozważenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, czego jednak w niniejszej sprawie zabrakło. W tym miejscu należy zauważyć, że jak wynika z akt sprawy oraz wniesionej skargi inwestor przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Oznacza to, że poszczególne parametry planowanej inwestycji zostały już w sposób szczegółowy opisane, co z kolei umożliwia określenie, czy nieruchomość skarżącego jest objęta jej obszarem oddziaływania. Innymi słowy, organ I instancji dysponuje materiałami źródłowymi, które pozwalają w sposób jednoznaczny określić, czy inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oddziaływuje na nieruchomość skarżącego. Organ odwoławczy zaniechał jednak dokonania powyższej oceny, co dodatkowo przesądza, iż wydana decyzja stanowiła decyzję przedwczesną, która nie została poprzedzona dogłębną analizą materiału dowodowego, stosownie do treści art. 7, art. 77 par. 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Sama kwestia prawidłowego określenia, czy skarżący miał interes prawny do bycia stroną postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy z dnia (...) grudnia 2012 r. miała również istotne znaczenie dla samego postępowania. Niewątpliwie, jak zasadnie przyjął organ odwoławczy, w sytuacji, gdy na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji weryfikuje istnienie interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie, stwierdzenie braku legitymacji odwołującego się winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wydanie powyższego rozstrzygnięcia byłoby jednak niedopuszczalne w sytuacji uznania, że skarżący posiadał interes prawny do bycia stroną postępowania. W takim jednak przypadku rozważanie wymagałoby, jaki skutek miało doręczenie mu decyzji w dniu (...) marca 2013 r., przy uwzględnieniu faktu, że nie był on stroną postępowania przed organem I instancji, a w konsekwencji ustalenia, czy odwołanie wniesione przez niego w dniu (...) kwietnia 2013 r. (data złożenia w siedzibie organu) zostało wniesione z zachowaniem terminu do wniesienia odwołania. Jest to o tyle istotne, że na żadnym etapie postępowania odwoławczego nie wyjaśniono, czy doręczenie skarżącemu decyzji z grudnia 2012 r. miało miejsce jedynie "informacyjnie", czy też wynikało z uznania go za stronę postępowania. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając przedmiotową decyzję zaniechało dokonania oceny, czy skarżący istotnie posiada interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a więc naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany jest wezwać skarżącego do wykazania swojego interesu prawnego do bycia stroną postępowania oraz dokonać ustaleń, czy działka skarżącego znajduje się obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i w końcu ocenić czy odwołanie skarżącego zostało wniesione w terminie oraz ewentualnie czy odwołania tego nie należało potraktować jako wniosku o wznowienie postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.