II SA/Po 1277/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. K., K. C., G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Decyzją z dnia (...) września 2013 r., nr (...), Wójt Gminy C., działając w oparciu o przepis art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 01 lipca 2013 r., złożonego przez "A" Sp. z o.o., dalej jako "A", ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego na działkach oznaczonych nr ewid. (...), (...), (...), (...), (...), (...)ark. mapy (...), obręb T. polegającą na: wymianie słupa w linii napowietrznej SN15kV, budowie linii kablowej SN15kV. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. K., K. C. oraz G. C. zarzucając jej naruszenie art. 2 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że inwestycja polegająca na wymianie słupa linii napowietrznej SN15kV, budowie linii kablowej SN15kV dla zasilania elektroenergetycznego działek budowlanych w miejscowości T., jest inwestycją celu publicznego oraz naruszenie art. 7 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału zgromadzonego w sprawie oraz brak wskazanie podstaw prawnych i faktycznych przyjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wydanej decyzji. Zdaniem skarżących przepis art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazuje, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że: celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Konsekwentnie za "inwestycje celu publicznego", mogą zostać uznane działania o charakterze lokalnym i ponadlokalnym, a także krajowym, które realizują cel publiczny. Te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, aby można było uznać określoną inwestycję za inwestycję celu publicznego. W przedmiotowej sprawie decyzja została wydana dla inwestycji dotyczącej zaledwie 6 działek gruntu. Podkreślono, że nawet gdyby przyjąć, że po zrealizowaniu tej inwestycji wnioskodawca uzyska możliwość podłączenia do zasilania w energię elektryczną większej liczby działek budowlanych, to w dalszym ciągu nie będzie to inwestycja celu publicznego, gdyż krąg podmiotów, które będą mogły skorzystać z tego zasilania w dalszym ciągu będzie ograniczony. Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie doszło do powstania sytuacji, w której prywatny podmiot jakim jest firma "A", w ramach działalności swojego przedsiębiorstwa, zamierza rozszerzyć zakres swego oddziaływania oraz zwiększyć liczbę swoich klientów. Nastąpi to po zrealizowaniu zamierzonej inwestycji – poprzez przyłączenie kolejnych odbiorców do sieci elektroenergetycznej. Konsekwentnie przedmiotowa inwestycja nie ma na celu realizacji interesu publicznego, a jedynie realizację celu prywatnej firmy. Następnie skarżący podnieśli, że art. 2 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że inwestycją celu publicznego jest inwestycja, która realizuje jeden z celów publicznych, określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 6 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o "budowie i utrzymywaniu", nie stanowi natomiast o "wymianie" urządzeń do przesyłu energii elektrycznej. Ponieważ pojęcie "inwestycji celu publicznego" nie powinno być traktowane rozszerzająco, to uznać należy, iż przedmiotowa inwestycja określona art. 6 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obejmuje inwestycji polegającej na "wymianie słupa w linii-napowietrznej SN15kV". Skarżący wskazali wreszcie, że w dniu (...) września 2013 r. złożyli pismo adresowane do "A" oraz Urzędu Gminy C., w którym nie wyrazili zgody na realizację inwestycji. Decyzja powyższa była podyktowana tym, że linia energetyczna SN15kV, przebiegająca częściowo przez działkę skarżących (nr [...]), nie ma uregulowanego stanu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) września 2014 r., nr (...), działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję Wójta Gminy C. z dnia (...) września 2013 r. w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając, że w dniu (...) lipca 2013r. do Wójta Gminy C. wpłynął wniosek "A" o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na wymianie słupa w linii napowietrznej SN 15kV, budowie linii kablowej SN 15kV dla zasilania elektroenergetycznego działek budowlanych w miejscowości T. (działki dla działek oznaczonych nr ewid. (...), (...), (...), (...), (...),(...), ark. mapy (...), obręb T.). Pismem z dnia (...) lipca 2013 r., Zarząd Melioracji i Urządzeń Inspektorat P. z siedzibą w B. poinformował Wójta Gminy, iż zaopiniował bez uwag projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonej we wniosku Urzędu Gminy, w zakresie kolizji z ciekami naturalnymi, stanowiącymi śródlądową wodę powierzchniową płynącą, istotnymi dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, będącymi w ich władaniu. W tym stanie faktycznym organ I instancji wydał decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 2 pkt 5 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizacje celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawę prawną do ustalenia czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, stanowi przepis art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in.: "budowa i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania". Uwzględniając powyższe, Kolegium uznało, iż inwestycja polegająca na wymianie słupa w linii napowietrznej SN 15kV, budowie linii kablowej SN 15kV dla zasilania elektroenergetycznego działek budowlanych w miejscowości T. (działki dla działek oznaczonych nr ewid. (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), ark. mapy (...), obręb T.) ma znaczenie lokalne (gminne), wpływa na funkcjonowanie ludności na określonym terenie. Realizacja powyższej inwestycji, z uwagi na brak planu miejscowego, wymagała uzyskania w pierwszej kolejności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślono, że decyzja powyższa ma charakter deklaratywny, i w przypadku spełnienia ustawowych warunków obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o określonej treści. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i uzyskało wymagane uzgodnienie/opinie, a przeprowadzona w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykazała możliwość realizacji inwestycji. W takiej sytuacji organ nie mógł odmówić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji planowanej przez inwestora inwestycji celu publicznego. Podkreślono również, że decyzja organu I instancji została doręczona stronom zgodnie z art. 51 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również publicznie obwieszczono o jej wydaniu w terminie od dnia 16 września 2013 r. od 14 października 2013 r. poprzez umieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń. Sposób działania organu I instancji był więc zgodny z obowiązującym prawem. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K., K. C. oraz G. C. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W treści skargi podtrzymano zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że inwestycja polegająca na wymianie słupa linii napowietrznej SN15kV, budowie linii kablowej SN15kV dla zasilania elektroenergetycznego działek budowlanych w miejscowości T., jest inwestycją celu publicznego, oraz naruszenie art. 7 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na wymianie słupa w linii napowietrznej SN15kV oraz budowie linii kablowej SN15kV na działkach oznaczonych nr ewid. (...), (...),(...),(...),(...),(...)ark. mapy (...), obręb T. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym realizacja inwestycja celu publicznego, w przypadku braku planu miejscowego, może zostać zrealizowana po wcześniejszym uzyskaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Planowany przez inwestora zakres prac – wymiana słupa w linii napowietrznej SN15kV oraz budowa linii kablowej SN15kV – mieści się w zakresie definicji robót budowlanych, określonych w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem roboty budowlane obejmują zarówno budowę, jak i prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, przy czym budowlą są również sieci uzbrojenia terenu (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Oznacza to, że realizacja zgłoszonych przez inwestora robót wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie, musi być poprzedzona uzyskaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wskazuje analiza akt sprawy, w tym wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi, istota sporu sprowadza się do określenia, czy inwestycja polegająca na wymianie słupa w linii napowietrznej SN15kV oraz budowie linii kablowej SN15kV faktycznie stanowi, jak przyjęły organy administracji publicznej, inwestycję celu publicznego. W art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarto definicję legalną "inwestycji celu publicznego", wyjaśniając, że pod pojęciem powyższym należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych, na pojęcie inwestycji celu publicznego składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 648/09, Baza NSA). Warunkiem przyporządkowania inwestycji, jako inwestycji celu publicznego jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że powinien być to cel, o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Równocześnie dla ustalenia, czy zamierzenie budowlane, które ma zostać zrealizowana wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nieistotnym jest, czy inwestorem jest podmiotem prywatny, czy też publiczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 września 2008 r., sygn. akt II OSK 989/07, Baza NSA). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że stosownie do treści art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a więc realizacja inwestycji liniowych. Niewątpliwie planowana inwestycja – wymiana słupa w linii napowietrznej SN15kV oraz budowa linii kablowej SN15kV – mieści się w zakresie zastosowania powołanego powyżej przepisu, jako realizacja sieci elektroenergetycznej, co powoduje, że spełniona jest pierwsza z przesłanek zakwalifikowania jej jako realizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się natomiast do drugiej z przesłanek określonych w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaką jest realizacja działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), zauważyć należy, że stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), do zadań własnych gminy, związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty zalicza się również zaopatrzenie w energię elektryczną. Tym samym budowa linii kablowej na odcinku 938 m, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, służącej zasilaniu w energię elektryczną działek budowlanych w miejscowości T., jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym). Okoliczność, że dostarczanie energii elektrycznej należy do zadań własnych gminy ma wpływ na ocenę znaczenia określonej we wniosku inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ponieważ pozwala usystematyzować priorytety w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Planowana inwestycja niezależnie od tego, do ilu odbiorców ma być dostarczona energia, należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 264/11, Baza NSA). Jeżeli zatem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy energii elektrycznej, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro pośrednio ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy. Trzeba wskazać w tym miejscu na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 05 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 672/11, Baza NSA, że inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy. Dodatkowo podnieść należy, że przedmiotowa sieć elektroenergetyczna będzie mogła w przyszłości być wykorzystane również do innych celów. Jak bowiem zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1133/11, Baza NSA, sieć elektroenergetyczna w mieście to zespół "naczyń połączonych" stanowiących pewien zwarty system, składający się z indywidualnych odbiorców energii elektrycznej, co jednak nie oznacza, że każdy z nich ma doprowadzoną z elektrowni indywidualnie energię, niezależnie od innych odbiorców. Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać dodatkowo należy, że jak zasadnie wyjaśniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i uzyskało wymagane uzgodnienia, a przeprowadzona w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykazała możliwość realizacji inwestycji. Co więcej, organ I instancji zrealizował ciążące na nim obowiązki poinformowania stron o toczącym się postępowaniu, w tym również poprzez publiczne obwieszczenie zarówno o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, jak i o wydanej w sprawie decyzji. W takiej sytuacji faktycznej organy administracji publicznej nie mogły odmówić uczynienia zadość wnioskowi inwestora i wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym miejscu należy zauważyć, że jak zasadnie podnoszą skarżący w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wadliwie odwołano się do treści art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś do treści art. 6 pkt 2 powołanej powyżej ustawy, który to przepis stanowił niewątpliwie podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że powyższy błąd organu odwoławczego nie stanowił jednak błędu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy, a więc nie stanowił wystarczającej podstawy dla uchylenia zaskarżonej decyzji. Podsumowując dotychczasowe rozważania, wskazać należy, że planowana inwestycja, polegająca na wymianie słupa w linii napowietrznej SN15kV oraz budowie linii kablowej SN15kV stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla której konieczne było uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Równocześnie w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, a zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.