II SA/Po 159/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi K. B. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Dolsk z dnia 24 stycznia 2024 r., nr LXI/438/24 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Skarżącemu kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy Dolsk z dnia 24 stycznia 2024 r., nr LXI/438/24 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji na działkach o nr ewid. [...] i [...], których właścicielem działek jest jego ojciec W. B.. Skarżący po przywołaniu orzecznictwa sądów administracyjnych podniósł, iż wprowadzony zakaz zabudowy zmienia jego sytuację prawną pozbawiając go możliwości realizacji planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytoryczne skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpatrywanym przypadku przepisem szczególnym, do którego odsyła art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2024 poz. 1465, dalej jako: "u.s.g."). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na tle art. 101 ust. 1 u.s.g. wypracowane zostało w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 492/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 201 0r., sygn. II SA/Go 476/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Naruszenie interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 205/09, publ. w CBOSA). Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się również Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn.SK 76/06) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje, co do zasady, posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia jednak w przeciwieństwie do skargi na decyzję lub postanowienie wydawane w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami K.p.a, uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g, może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Dopiero zatem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd. Wskazując dalej na kwestię interesu prawnego trzeba wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega natomiast na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012r., II OSK 2105/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wywodząc go wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną z której ten interes się wywodzi (por. NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. I OSK 715/05) przez wykazanie, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego podmiotu zostały naruszone aktem prawa materialnego przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje bowiem legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień planu. Związek pomiędzy własną, indywidulaną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi więc istnieć w dacie wniesienia skargi a nie w przyszłości i powodować następstwo, w postaci konkretnego, a nie tylko hipotetycznego ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub obowiązków. Stanowisko powyższe potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż Skarżącemu aktualnie nie przysługuje żadne prawo do nieruchomości objętych planem, tym samym zaskarżona uchwała nie dotyczy bezpośrednio jego praw ani obowiązków. Skarżący wywodzi swoje prawo wyłącznie z faktu wystąpienia o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji na działkach nr [...] i [...] stanowiących własność W. B. - ojca Skarżącego. Wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań decyzji czy nawet uzyskanie takiej decyzji nie uprawnia jeszcze strony do realizacji planowanej inwestycji, gdyż jest to wstępny etap procesu inwestycyjnego, określający tylko warunki, których spełnienie ma na celu zminimalizowanie oddziaływania na środowisko. Nie są to jednak, co jest oczywiste, jedyne wyznaczniki realizacji inwestycji. Decyzja środowiskowa może zostać wydana każdemu i nie przesądza o realizacji inwestycji. Podmiot wnioskujący o wydanie decyzji środowiskowej może nigdy nie przystąpić do wykonania inwestycji określonej w decyzji, do czego musi przede wszystkim posiadać tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym miejscu odnosząc się do przywołanych w skardze orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przede wszystkim wydanego w sprawie II OSK 2400/21, wskazać należy, iż zapadły one na gruncie innego stanu faktycznego sprawy. Analiza postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2021 r., II OSK 2400/21 jednoznacznie wskazuje, iż Skarżący oprócz legitymowania się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji posiadał również tytuł rzeczowy do nieruchomości położonej na obszarze objętym planem (umowa dzierżawy). Natomiast na gruncie niniejszej sprawy Skarżący takiego tytułu nie wskazał pomimo szerokiego uzasadnienia interesu prawnego. Ponadto, mając na uwadze argumentacje skargi, wskazać dodatkowo należy, iż w wyroku z 18 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1806/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Zatem u podstaw legitymacji skargowej leży interes prawny aktualny, czyli taki, który możliwy jest do wyprowadzenia w chwili wnoszenia skargi z odpowiedniej normy prawa materialnego. W orzecznictwie wskazywane jest jednolicie, że dla oceny legitymacji procesowej do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotne znaczenie ma okoliczność, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny aktualnego właściciela nieruchomości (por. postanowienie NSA z 13 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1933/18 i powołane tam orzecznictwo, publ. w CBOSA). Przyjmuje się, że nabywca nieruchomości może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 u.s.g., o ile poprzedni właściciel nieruchomości z nich nie skorzystał. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Z przepisu tego wynika, że następca prawny może skarżyć ustalenia planu miejscowego względem nabytej nieruchomości wówczas, jeżeli nie zostanie wyczerpane przez poprzedniego właściciela prawo do zaskarżenia uchwały w odniesieniu do interesu prawnego związanego z nabytą nieruchomością objętą planem. W przedmiotowej sprawie tytuł własności do nieruchomości z których Skarżący wywodzi interes prawny przysługuje aktualnie ojcu. Podkreślenia wymaga, iż W. B. skorzystał z prawa wniesienia skargi, które zostały zarejestrowane pod odrębną sygnaturą. Mając to wszystko na uwadze skarga K. B., jako ewentualnego inwestora na działkach [...] i [...] podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1) wyroku. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.