II SA/Po 161/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części dotyczącej przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] skierowaną do I. G. Prezydent Miasta K. uchylił od dnia [...] 2012 r. swoją decyzję nr [...] z dnia [...] 2011 r. i odmówił od [...]2012 r. prawa do świadczeń rodzinnych na P. W. i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na P. P.. Jako przyczynę rozstrzygnięcia wskazano fakt, iż P. W. w dniu 28 czerwca 2012 r. obroniła pracę magisterską – zakończyła naukę w szkole wyższej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które w decyzji z dnia [...] 2012 r. stwierdziło, iż co prawda w sprawie spełniona została przesłanka z art. 32 ust. 1. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych tj. zmiana sytuacji rodzinnej odwołującej , uprawniająca organ pierwszej instancji do uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej odwołującej prawo do świadczeń rodzinnych, jednakże na podstawie art. 32 ust. 1 może być prowadzone postępowanie wyłącznie ze skutkiem na przyszłość. Brak jest zdaniem Kolegium podstaw by w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Prezydenta Miasta P. uchylił od [...] 2012 r. decyzję Nr [...] z dnia [...]2011 r. w części dotyczącej zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego przyznanego na P. W. i odmówił od 29 czerwca 2012 prawa do zasiłku rodzinnego oraz prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na P. W.. Ponadto uchylił z dniem 29 czerwca 2012 r. ww. decyzję Nr [...] w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznanego na P. P. i odmówił od 29 czerwca 2012 r. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na P. P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom uprawnionym do ukończenia przez dziecko: 18. roku życia lub nauki w szkole , jednak nie dłużej niż do ukończenia 21. roku życia, albo 24. roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności . Z kolei w myśl art. 3 pkt 19 ww. ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o szkole wyższej - oznacza to uczelnię, w rozumieniu przepisów Prawo o szkolnictwie wyższym, a także kolegium nauczycielskie, nauczycielskie kolegium języków obcych oraz kolegium pracowników służb społecznych. Dalej organ wskazał, iż w zakresie szkół wyższych interpretacja pojęcia ukończenia nauki w szkole winna uwzględniać regulację art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którą datą ukończenia studiów jest data złożenia egzaminu dyplomowanego, w przypadku kierunku lekarskiego, lekarsko-dentystycznego i weterynarii -data złożenia ostatniego wymaganego planem studiów egzaminu, a w przypadku kierunku farmacja - data zaliczenia ostatniej, przewidzianej w planie studiów praktyki. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż z uwagi na złożenie przez P. W. w dniu 28 czerwca 2012 r. egzaminu dyplomowego, zasiłek rodzinny na nią nie przysługuje od dnia 29 czerwca 2012 r. Organ stwierdził nadto, iż w związku z odmową prawa do zasiłku rodzinnego na P. W. należało również odmówić I. G. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Zgodnie bowiem z art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki. W przypadku braku uprawnień do zasiłku rodzinnego dodatki do zasiłku rodzinnego nie przysługują. Ponadto zgodnie z art. 12a ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej przysługuje na trzecie i kolejne dziecko uprawnione do zasiłku rodzinnego. Z uwagi na fakt, że od 29 czerwca 2012r. przysługuje I. G. zasiłek rodzinny na dwoje dzieci, należało również odmówić prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na P.a P.. Wobec powyższego Prezydent Miasta K. stwierdził, że zasiłki rodzinne, dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego wypłacone na P. W., oraz dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej wypłacone na syna P. P., w okresie od 1 lipca 2012r. do 31 sierpnia 2012r. stanowią nienależnie pobrane świadczenia rodzinne. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. G. podnosząc, iż nie miała zamiaru pobierać nienależnych świadczeń. Dlatego też poinformował organ o fakcie ukończenia studiów (o obronie pracy magisterskiej) przez córkę. To organy powinny wydać taką decyzję, aby nie doszło do wypłaty nienależnych świadczeń. Podniosła, iż aktualnie jakiekolwiek zachwianie sytuacji materialnej może okazać się tragiczne dla jej rodziny. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią, jeśli uczy się w szkole lub w szkole wyższej, 25 roku życia. Stosownie do przepisu art. 12a ww. ustawy dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej przysługuje na trzecie i kolejne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego. Dalej Kolegium przytoczyło stanowisko Sądu Apelacyjnego w Katowicach, wyrażone w wyroku w dniu 27 kwietnia 2011 r. (sygn. akt III AUa 2058/10), iż pojęcie "ukończenie nauki w szkole" w przypadku studiów należy utożsamiać z datą złożenia egzaminu dyplomowego. Zdaniem organu, mając na względzie ww. stanowisko, datą zakończenia studiów jest data złożenia obrony pracy magisterskiej przez zainteresowaną - tj. dzień 28 czerwca 2012 r. W związku z tym od dnia 29 czerwca 2012 r. zainteresowana straciła prawo do świadczeń alimentacyjnych i organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił I. G. prawa do zasiłku rodzinnego na córkę P. W., z racji ukończenia przez nią kształcenia a także, w związku z powyższym, prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, który nie przysługuje, jeśli brak jest uprawnień do tego zasiłku. Organ stwierdził, iż wobec powyższego, od dnia 29 czerwca 2012 r. I. G. nie przysługuje zasiłek rodzinny na dwoje dzieci i organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił jej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Skargę na powyższą decyzję wniosła I. G. podnosząc, iż w momencie składania dokumentów w dniu 21 listopada 2011 r. informowała pracowników Biura Świadczeń Rodzinnych, że jest to ostatni rok nauki jej córki P. W. Mimo to nie poinformowano jej, żebym dopilnowała terminu ukończenia nauki córki tj. obrony pracy dyplomowej. Podniosła, iż nie znała przepisów i to na pracownikach organu spoczywał obowiązek wydania decyzji zgodnie z prawem. W jej ocenie do nienależnej wypłaty świadczeń doszło z winy pracowników Biura Świadczeń Rodzinnych, a tym samym nie powinny jej obciążać związane z tym negatywne konsekwencje. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniesiono, iż nieznajomość prawa przez skarżącą nie może mieć wpływu na zaskarżoną decyzję. Podstawę do jej wydania stanowiły bowiem przepisy prawa powszechnie obowiązującego, z którymi skarżąca bez problemu mogła się zapoznać. Wiedząc jakiego rodzaju świadczenia pobiera mogła sama wykazać inicjatywę i dowiedzieć się jaki wpływ na te świadczenia wywołuje ukończenie przez córkę nauki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych z powodów niż w niej wskazanych. Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tym samym na Sądzie spoczywa obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie. Jak wynika z art. 140 K.p.a. decyzja administracyjna wydana przez organ odwoławczy winna również spełniać wymogi formalne określone w art. 107 K.p.a. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione oraz na jakiej podstawie prawnej oparł swoje rozstrzygnięcie. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681). W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie spełnia wyżej opisanych wymogów. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dotyczącej świadczeń rodzinnych – zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku – stanowią przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem, z niewyjaśnionych przyczyn, organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i w odwołaniu, jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Nadto wskazał, na art. 12a tej ustawy mimo, iż taki przepis nie istnieje. W uzasadnieniu decyzji Kolegium znalazło się również stwierdzenie, że utrata przez "zainteresowaną" prawa do świadczeń alimentacyjnych uzasadniała wydanie decyzji odmawiającej I. G. prawa do zasiłku rodzinnego na córkę P. W. i dodatku do tego zasiłku. W ocenie Sądu skala wyżej wskazanych nieścisłości, a także ogólna lakoniczność uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie pozwala na uznanie, iż powołanie się na przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi zwykłą omyłkę pisarską organu. Powyższe świadczy co najmniej o niestarannym sporządzeniu uzasadnienia decyzji, które rodzi poważne wątpliwości Sądu co do tego czy organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji dokonał rzetelnej analizy stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy. Organ też w żaden sposób nie odniósł się do uwag podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Powyższe stanowi naruszenie przepisów art. 11 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Podkreślić należy w tym miejscu, że rolą Sądu nie jest zastępowanie organu odwoławczego i samodzielne rozstrzyganie spraw oraz wyprowadzanie własnych wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 734/10 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z uwagi na powyższe Sąd nie odniósł się także do zarzutów podniesionych w skardze, gdyż zarzuty te stanowią powielenia odwołania, które winno zostać wpierw rozpoznane przez organ odwoławczy. Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji powinien uwzględnić wyżej wskazane uwagi Sądu, a w szczególności wydane rozstrzygnięcie uzasadnić w sposób zgodny z zasadami określonymi w art. 107 K.p.a. pozwalający uznać, iż organ dokonał dokładnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Na marginesie Sąd pragnie zwrócić uwagę organu odwoławczego na stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące konstytutywnego charakteru decyzji wydawanych na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (m.in. wyroki NSA, z dnia 19 stycznia 2008 r. os sygn. akt I OSK 535/08, z dnia 4 lutego 2010 r. o sygn. akt I OSK 1208/09 czy z dnia 3 listopada 2011 r. o sygn. akt I OSK 1035/11 – wszystkie dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.