II SA/Po 18/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Burmistrz [...] odmówił uznania A. M. jako stronę w postępowaniach w sprawie przeprowadzenia kontroli i wszczęcia postępowań dotyczących prawidłowego korzystania z urządzeń grzewczych przez mieszkańców budynków usytuowanych przy ul. [...] w [...]. W podstawie prawnej postanowienia przywołano przepisy art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r., 1396 z późn. zm., dalej u.p.o.ś.). W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w dniu [...].07.2018 r. do Burmistrza [...] wpłynęło pismo A. M. w sprawie podejrzenia spalania odpadów przez właścicieli nieruchomości przy [...] w [...] oraz w sprawie samowoli budowlanych na przedmiotowych posesjach. W dniu [...].07.2018 r. Urząd Miejski w [...] w zakresie samowoli budowalnych przekazał wniosek do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. W tym samym piśmie Urząd poinformował wnioskodawcę, że zostaną podjęte czynności kontrolne nieruchomości przy [...] w [...] na okoliczność podejrzenia spalania odpadów przez mieszkańców tych nieruchomości. Podczas obserwacji nieruchomości oraz przeprowadzonych kontroli posesji przy [...] oraz ul. [...] piece były wygaszone i nie odbywało się jakiekolwiek spalanie. Nie ujawniono również śladów świadczących o możliwości spalania odpadów. W dniu [...].07.2019 r. do Burmistrza [...] wpłynęły dwa pisma A. M.: o udostępnienie informacji publicznej (na co udzielono odpowiedzi pismem z dnia [...].07.2019) oraz o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie stosowanego postępowania w sprawie prawidłowego korzystania z urządzeń grzewczych przez mieszkańców budynków usytuowanych przy ul. [...] w [...]. W tym zakresie organ wyjaśnił, że kontrole z przestrzegania przepisów o ochronie środowiska na przedmiotowych nieruchomościach zostały przeprowadzone po otrzymaniu pisma z dnia [...].05.2019 r. i nie wykazały żadnych nieprawidłowości. Ponadto organ wyjaśnił, że w razie podejrzenia spalania odpadów przez mieszkańców, upoważniony przez Burmistrza [...] pracownik dokonuje kontroli palenisk indywidualnych na podstawie art. 379 ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Kontrola taka zostaje dokonana m.in. bez uprzedniego zawiadomienia właściciela kontrolowanej nieruchomości i bez wszczęcia postępowania. W tych uwarunkowaniach postanowieniem z dnia [...].07.2019 r., znak: [...], odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia kontroli i wszczęcia stosowanego postępowania w sprawie prawidłowego korzystania z urządzeń grzewczych przez mieszkańców budynków usytuowanych przy [...] w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO, Kolegium) postanowieniem z dnia [...].09.2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. M., uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ następnie wyjaśnił, że stosując się do zaleceń SKO zwrócono się do wnioskodawcy o przedstawienie interesu prawnego, który będzie podstawą do uznania go za stronę w postępowaniu. W dniu [...].10.2019 r. pełnomocnik A. M. przedstawił pismo z odpowiedzią na wezwanie. W ocenie organu nie został wykazany interes prawny wynikający z ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z wyrokiem NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1438/08 "organ prowadzący postępowanie, tak jak w przedmiotowej sprawie, powinien każdorazowo ustalić zakres podmiotowy strony, czyli w tej sprawie objętej unormowaniem z art. 363 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska, w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, w świetle którego pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinno być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Z kolei w świetle dyspozycji art. 363 powołanej wyżej ustawy Prawo ochrony środowiska wójt (burmistrz) może w drodze decyzji wskazać osobie fizycznej negatywnie oddziaływującej na środowisko, realizację w oznaczonym terminie czynności, które zmierzają do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że właściciel sąsiedniej nieruchomości w tym stanie faktycznym i prawnym może być stroną tego postępowania tylko wówczas, jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny. Skarżącemu przysługuje także ochrona jego interesu indywidualnego w zakresie prawa własności, lecz realizowana w drodze roszczenia cywilnoprawnego dochodzonego za pomocą powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Ponadto z dyspozycji art. 363 cyt. ustawy nie wynika interes prawny skarżącego wynikający z prawa cywilnego, który byłby chroniony w ten sposób, że ustalałby kompetencje danego organu do wydania decyzji w tej sprawie. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 363 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczy ochrony dobra wspólnego, którym jest ochrona środowiska, czyli stroną danego postępowania jest w zasadzie tylko podmiot, na który są nałożone obowiązki zmierzające do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w określonym czasie." Burmistrz wyjaśnił, że informację o nieprzyznaniu statusu strony w postępowaniu administracyjnym przekazuje się zainteresowanemu w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r. sygn. IV SA 1643/97). A. M. w zażaleniu na postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...].10.2019 r. podniósł, że organ ten odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych. Analiza postanowienia pozwala uznać, że jest ono postanowieniem, o którym mowa jest w art. 61 a § 1 k.p.a. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Burmistrz [...] odmówił wszczęcia postępowania, gdyż uznał, że właściciel sąsiedniej działki - A. M. jest osobą niebędącą stroną w przedmiotowej sprawie, a zatem wskazał na pierwszą przesłankę art. 61 a § 1 kpa. Tymczasem we wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania kwestia tego, czy wnoszący podanie (tu: żądanie wszczęcia postępowania) posiada legitymację procesową, gdy wyraźnie powołuje się na swój interes prawny, nie może być przedmiotem oceny organu. Badanie takie powinno odbyć się, ale po wszczęciu postępowania i dopiero ewentualne ustalenie braku legitymacji procesowej winno skutkować umorzeniem postępowania. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy kwestia przymiotu strony nie jest oczywista, a jej wyjaśnienie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowi naruszenie tego przepisu (tak prawomocny wyrok sygn. akt II SA/Kr 1770/14). Ponadto, skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k,p,a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (patrz: teza do wyroku sygn. akt II SA/Ol 893/11). Burmistrz [...] popełnił błąd subsumcji, tzn. niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej określonej w art. 61 a § 1 k.p.a., tzn. że stan ten upoważniał do odmowy wszczęcia postępowania (z przyczyn podmiotowych) - żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione, w ocenie organu, przez podmiot niebędący stroną. Tymczasem stan sprawy jest taki, że Burmistrz [...] winien był wszcząć postępowanie na żądanie A. M.. Podkreślono, iż skoro ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związku takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia żalący się domaga wymaga dokonania, tak jak w przedmiotowej sprawie, procesu wykładni, czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Oczywista sytuacja podmiotu wnoszącego żądanie (tu: żalącego się A. M.), nie wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w kontrolowanej sprawie nie ma miejsca. Rozstrzygnięcie zatem kwestii merytorycznej - badania interesu prawnego - przed wszczęciem postępowania w sprawie - uznać należy za nieprawidłowe. Kończąc podniesiono, że A. M. ma interes prawny w niniejszej sprawie, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza [...] w całości i orzekło co do istoty sprawy poprzez: odmowę wszczęcia na wniosek A. M. postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko przez mieszkańców budynków usytuowanych przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 363 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do: 1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Zgodnie z ust.2 przepisy art. 362 ust 2-5 stosuje się odpowiednio. Natomiast zgodnie z art. 375 ustawy postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w niniejszym dziale, wszczyna się z urzędu. Skoro więc postępowanie w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko jest wszczynane z urzędu, to nie można uczynić zadość żądaniu A. M. i wszcząć postępowania na jego wniosek. Kolegium wskazało, że k.p.a. nie przewiduje formy postanowienia dla informacji, że postępowanie nie będzie wszczęte z urzędu. Brak jest również środków procesowych pozwalających na zmuszenie organu administracji do podjęcia takich działań. Wszczęcie postępowania z urzędu jest uprawnieniem organu, a nie jego obowiązkiem. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2007 r. IV SA/Wa 316/07 wskazano, iż "postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji, może zostać wszczęte jedynie z urzędu. Ustawodawca nie przewidział natomiast aby z żądaniem wszczęcia takiego postępowania mogły wystąpić inne podmioty, które czują się poszkodowane prowadzoną działalnością. W świetle przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska interes indywidualny podmiotów narażonych na określone uciążliwości, na skutek naruszenia wymagań ochrony środowiska, chroniony jest właściwymi roszczeniami, które mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi (m.in. art. 323 w tytule VI - Odpowiedzialność w ochronie środowiska, dziale I - Odpowiedzialność cywilna ustawy - Prawo ochrony środowiska). Natomiast regułą jest, że środki administracyjne jako podejmowane w interesie publicznym, są stosowane z urzędu, co znajduje m.in. potwierdzenie w art. 375 tej ustawy." Skoro więc przepisy nie przewidują formy postanowienia dla informacji, iż nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie, to zasadnym jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek A. M.. Kończąc Kolegium wskazało, że Burmistrz [...] wszczął z urzędu trzy odrębne postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko - podejrzenia spalania odpadów w budynkach mieszczących się na posesji: [...] [...], [...] [...], [...] [...]. W skardze na ww. postanowienie SKO w [...] pełnomocnik A. M. zarzucił organowi naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie oraz art. 375 ustawy Prawo ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię. Wniesiono o uchylenie obu postanowień, przytaczając argumentację z zażalenia. Podniesiono, ze w wyroku sygn. akt II SA/Po 682/19 WSA w Poznaniu słusznie zauważył, że "W orzecznictwie sądowym zwraca się natomiast uwagę, że przepis art 375 u.p.o.ś ani żaden inny przepis tej ustawy nie wyłączają stosowania art. 28 K.p.a. w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III - Odpowiedzialność administracyjna (art. 362-375). Wobec powyższego właścicielowi nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko należy przyznać przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 362 u.p.o.ś. (którego przepisy stosuje się odpowiednio przy postępowaniu z art. 363 u.p.o.ś), którego przedmiotem jest ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia bądź przywrócenia środowiska do stanu właściwego." W świetle powyższego nie jest dopuszczalne wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie strony z art. 61a § 1 k.p.a. tylko z tego powodu, że postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu, albowiem żądanie wszczęcia postępowania dotyczy postępowania wszczynanego zarówno na żądanie strony, jak i postępowania wszczynanego z urzędu i jak się wydaje w takim rozumowaniu tkwi istota sporu. Drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 kpa jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Skoro w przedmiotowej sprawie nie można było odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, to pozostaje do zbadania druga z przesłanek - czy w przedmiotowej sprawie odmówiono wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu, innymi słowy podejmowania dodatkowych ustaleń przez organ. Taka sytuacja oczywiście nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Skoro żądanie niewątpliwie pochodziło od uprawnionego podmiotu, będącego stroną postępowania, a postępowanie mogło być wszczęte tylko z urzędu, to wyjaśnienie tego, jak sprawa ma być załatwiona wymagało od organu dokonania stosownych ustaleń. Organ po wpłynięciu żądania strony z dnia [...].07.2019 r. winien sprawdzić czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Brak podstaw powinien skutkować odmową wszczęcia postępowania. Natomiast istnienie podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu winno skutkować wszczęciem takiego postępowania i w postępowaniu tym skarżącemu powinna przysługiwać legitymacja procesowa strony. Ponadto podniesiono, że Burmistrz [...] nie poinformował skarżącego, że wszczął z urzędu trzy odrębne postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko i nie uznał skarżącego za stronę. W ocenie skarżącego uznając, że istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania, organ powinien wszcząć postępowanie z urzędu (zgodnie z art. 375 u.p.o.ś.) i zawiadomić skarżącego o tym na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. SKO w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r., którym uchylono w całości postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] i orzeczono co do istoty o odmowie wszczęcia na wniosek A. M. postępowania administracyjnego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko przez mieszkańców budynków usytuowanych przy [...] w [...]. W tym miejscu wskazać należy, że postanowieniem Burmistrza [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] odmówiono uznania A. M. za stronę postępowania w sprawie przeprowadzenia kontroli i wszczęcia postępowań dotyczących prawidłowego korzystania z urządzeń grzewczych przez mieszkańców budynków usytuowanych przy [...] w [...]. W podstawie prawnej postanowienia organ ten powołał przepisy art. 123 k.p.a. w zw. z art. 363 u.p.o.ś. Zdaniem organu II instancji zarówno sformułowanie sentencji postanowienia Burmistrza [...], jak i argumentacja przytoczona w jego uzasadnieniu, wobec prawidłowego uwzględnienia treści art. 375 w zw. z art. 363 u.p.o.ś. uzasadniały podjęcie rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjno-reformacyjnym. W opinii Sądu stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie, którego wszczęcia na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił organ II instancji zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2019r. – uznając, że A. M. nie posiada legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. – miało być postępowaniem prowadzonym w oparciu o przepis art. 363 ust. 1 u. p.o.ś. Skarżący w pismach z dnia 7 i [...] lipca 2019 r., domagał się bowiem od Burmistrza [...] przeprowadzenia kontroli i wszczęcie stosowanego postępowania w sprawie prawidłowego korzystania z urządzeń grzewczych przez mieszkańców budynków usytuowanych przy [...] [...]. Wskazał, że mieszka przy tej ulicy, a użytkownicy sąsiednich nieruchomości spalają na nich odpady. Zgodnie z przepisem art. 363 ust. 1 u.p.o.ś. wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do: 1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Burmistrz [...], do którego kierowane były ww. pisma skarżącego, w zakresie swojej kompetencji był zatem właściwy do rozważenia możliwości wszczęcia postępowania właśnie w trybie przytoczonego przepisu. Jak wynika z art. 375 u.p.o.ś. postępowanie w sprawie prowadzonej w oparciu o przepis art. 363 ust. 1 u.p.o.ś. organ może wszcząć jedynie z urzędu. Przepis art. 375 u.p.o.ś., mający charakter lex specialis w stosunku do art. 61 § 1 k.p.a. (zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu), stanowi bowiem, że postępowania w sprawie wydania decyzji o jakich mowa w dziale III tej ustawy, a zatem także w oparciu o przepis art. 363, wszczyna się z urzędu. Z tego względu, niezależnie od oceny interesu prawnego A. M. do udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 363 ust. 1 u.p.o.ś., czego dotyczyły zarzuty skargi, wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a organ I instancji w tej sytuacji zasadnie – w oparciu o art. 61a § 1 kpa – odmówił wszczęcia postępowania na wniosek. Po wpłynięciu wniosku A. M. organ winien był zbadać, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, takie postępowania dotyczące trzech nieruchomości przy [...] w [...] zostało wszczęte. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wyrok został wydany w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.