II SA/Po 299/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miejskiej Leszna z dnia 21 listopada 2019 r., nr XVI/222/2019 w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń I. stwierdza nieważność § 9 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Rady Miejskiej Leszna na rzecz strony skarżącej kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. S.A. z siedzibą w K. (zwanej dalej "skarżącą") na uchwałę nr XVI/222/2019 Rady Miejskiej Leszna z dnia 21 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonywane (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2019 r. poz. 9997, zwanej dalej "uchwałą nr XVI/222/2019"). Zaskarżona uchwała zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny. Wszystkie powołane poniżej orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl chyba, że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Rada Miejska Leszna (zwana dalej "Radą") w dniu 28 kwietnia 2016 r. podjęła uchwałę nr XXII/265/2016 w sprawie przygotowania projektu uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowalnych z jakich mogą być wykonywane. Na jej podstawie, Prezydent Miasta Leszna (zwany dalej "Prezydentem") przygotował projekt uchwały właściwej i przeprowadził postępowanie planistyczne. Na sesji w dniu 21 listopada 2019 r. Rada podjęła uchwałę nr XVI/222/2019. Zgodnie z jej § 10, uchwała nr XVI/222/2019 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, tj. w dniu 12 grudnia 2019 r. Uchwała nr XVI/222/2019 nie była dotąd objęta postępowaniem nadzorczym ze strony Wojewody Wielkopolskiego, a także postępowaniem przed sądem administracyjnym. Pismem z dnia 27 marca 2024 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. A. Z. – wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując uchwałę nr XVI/222/2019 w całości. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") w związku z § 9 uchwały nr XVI/222/2019, w sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny w dniu 12 grudnia 2023 r. wydał wyrok [o sygn. akt P 20/19 – uw. Sądu], w którym orzeczono, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale krajobrazowej warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP, a co za tym idzie uchwały te bez ww. regulacji, czy też z ich pominięciem nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym; 2) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP określającego zasadę proporcjonalności oraz przepisu art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez obciążenie skarżącą jako najemcę nieruchomości, na której eksponowane są loga/szyldy/reklamy istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z przepisów § 9 uchwały nr XVI/222/2019, które dotyczą poniesienia kosztów realizacji nakazów uchwały związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych uchwałą, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały, a posadowionych uprzednio zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W oparciu o ww. zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały nr XVI/222/2019 w całości, ewentualnie w części, tj. § 9 uchwały nr XVI/222/2019 oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podjęcie uchwały krajobrazowej, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. jest fakultatywne, ale jeżeli rada gminy zdecyduje się na to, to musi podjąć uchwałę, która uczyni zadość wymaganiom określonym w art. 37a ust. 1 i 2, ale także ust. 9 u.p.z.p. W dniu 12 grudnia 2023 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok o sygn. akt P 20/19, w którym stwierdzono, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale krajobrazowej, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został wydany z uwagi na zadane pytanie prawne przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego też względu, skarżąca uważa, że uchwała nr XVI/222/2019 w zakresie, o jakim mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie może się ostać. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że organ jednostki samorządu terytorialnego (tu: Rada) nie może regulować w materii prawa miejscowego zagadnień związanych z odpowiedzialnością z tytułu szkody legalnej wyrządzonej uchwaleniem przez organy gminy uchwały krajobrazowej. Rolą ustawodawcy, a nie prawodawcy lokalnego było zapewnienie mechanizmu kompensacyjnego. Zdaniem skarżącej, eliminacja art. 37a ust. 9 u.p.z.p. sprawia, że nie da się stosować uchwał krajobrazowych, co uzasadnia derogację uchwały nr XVI/222/2019 w całości. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z tego, że w strefach A, B, C i D, posiada ona swoje sklepy [...] co oznacza, że w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g."), jest ona uprawniona do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Rada, w imieniu której działa Prezydent, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. J. T. – wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego, ewentualnie oddalenie skargi w całości. Na wstępie Rada podniosła, że rozważa uchylenie § 9 uchwały nr XVI/222/2019 z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 20/19. Rada zaznaczyła, że zaskarżona uchwała została podjęta po przeprowadzeniu szerokich konsultacji społecznych, w których skarżąca niczego nie kwestionowała. Prezydent nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niedostosowania reklam i szyldów do uchwały krajobrazowej. Prowadzi jedynie działania edukacyjne, która mają na celu uświadomienie przedsiębiorcom, jak ważny jest ład przestrzenny i estetyka miejska. Rada uważa, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, który uprawniałby ją do złożenia skargi. Skarżąca nie wykazała, który konkretnie przepis uchwały nr XVI/222/2019 naruszył interes prawny skarżącej. Ponadto z ostrożności procesowej, Rada postanowiła odnieść się do zarzutów. Rada miała prawnie ustanowioną kompetencję do rozstrzygnięcia o zasadach i warunkach dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały nr XVI/222/2019 reklam czy szyldów. Nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. Prawo własności nie jest nieograniczone, niezbędne jest, aby zachowało ono właściwe proporcje względem dobra, jaki jest ład przestrzenny, jako naczelna zasada u.p.z.p. W piśmie z dnia 23 sierpnia 2024 r. Prezydent zawiadomił tut. Sąd o podjęciu przez Radę uchwały nr IV/36/2024 z dnia 27 czerwca 2024 r. w sprawie uchylenia § 9 uchwały nr XVI/222/2019. W tej sytuacji Rada oczekuje na cofnięcie skargi i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. W piśmie z dnia 11 października 2024 r. skarżąca wykazała interes prawny poprzez przedstawienie tytułów własności albo umów cywilnoprawnych związanych z prawem do prowadzenia działalności gospodarczej na działkach, które są objęte uchwałą nr XVI/222/2019. Na rozprawę w dniu 11 grudnia 2024 r. stawił się wyłącznie pełnomocnik Prezydenta. Pełnomocnik wniósł o odrzucenie skargi, względnie o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Pełnomocnik zaczął od tego, że pismo skarżącej z dnia 11 października 2024 r., w którym skarżąca przedstawiła istnienie swojego interesu prawnego, było pismem procesowym i jako takie powinno być doręczone jemu przez profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej. Wobec takiego braku, Sąd powinien zwrócić takie pismo, czego nie uczynił. Z pismem tym pełnomocnik Prezydenta zapoznał się dzięki sekretariatowi Sądu [k. 84 akt sądowych – uw. Sądu]. Pełnomocnik Prezydenta podnosi, że skarżąca nie ma realnego interesu w zaskarżeniu uchwały nr XVI/222/2019. Jeżeli Sąd nie uzna za zasadne odrzucenie skargi, pełnomocnik wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na autokontrolę działania Rady. Przepis § 9 uchwały nr XVI/222/2019 został wyeliminowany z obrotu prawnego z uwagi na derogację uchwałą zmieniającą. Po zamknięciu rozprawy ogłoszono wyrok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jedynie częściowo zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Rzeczona kontrola sądowa obejmuje między innymi zgodność z prawem aktów prawa miejscowego ustanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy zaznaczyć, że skarżąca jako właścicielka albo strona stosunków cywilnoprawnych posiada prawo do działek objętych uchwałą nr XVI/222/2019, w której wyniku uchwalenia doszło do nałożenia na skarżącą obowiązku przystosowania legalnie pobudowanych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do wymagań, jakie zostały ustalone w zaskarżonej uchwale. W myśl powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczające posiadanie interesu prawnego, by móc wnieść skargę do sądu administracyjnego, w której kwestionuje się uchwałę krajobrazową. Musi nastąpić naruszenie tegoż interesu w wyniku podjęcia uchwały, co w niniejszej sprawie miało miejsce niewątpliwie. Tym samym skarga wniesiona przez skarżącą, po stwierdzeniu, że nie zawiera ona braków formalnych, czy też fiskalnych, została przyjęta przez tut. Sąd do merytorycznego rozpoznania. Kończąc część wstępną uzasadnienia prawnego, należy jedynie wspomnieć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie kontroli działalności administracji publicznej (tu: organu jednostki samorządu terytorialnego), Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobligowany do wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, choćby nie były one podniesione przez stronę skarżącą. Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem uchwały nr XVI/222/2019, w której doszło do nałożenia na skarżącą obowiązku dostosowania jej urządzeń i tablic reklamowych do wymagań określonych w treści uchwały. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu w zakresie, w jakim dotyczy ona tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, aczkolwiek wyłącznie w zakresie obowiązku dostosowania ich do wymagań mimo legalnego ich pobudowania, co reguluje § 9 uchwały nr XVI/222/2019. W pozostałym zakresie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Zanim Sąd w składzie orzekającym przejdzie do omawiania zarzutów skargi oraz rozpoznania istoty sprawy, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który – jak już wskazano powyżej – wpisuje się w kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Wniosek ten jest wywodzony przede wszystkim z tego, że uchwała nr XVI/222/2019, która w swojej istocie ustanawia wymagania względem szyldów, reklam, urządzeń reklamowych, ogrodzeń i obiektów małej architektury, decyduje o tym, w jaki sposób mają one wyglądać, aby spełniać standardy krajobrazowe. Lokalny prawodawca władczo decyduje zatem o kształcie, wielkości tych obiektów, materiałów, z jakich mają one być wykonane, a także wyznacza termin, do którego te wymagania mają być ostatecznie spełnione. Uchwała krajobrazowa zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ponieważ odnosi się do każdorazowego inwestora, który posiada urządzenia, tablice i innego rodzaju obiekty służące do celów reklamowych. Oznacza to, że uchwała krajobrazowa reguluje sytuację prawną nieograniczonej grupy adresatów oznaczonej według cechy relewantnej, jaką jest bycie inwestorem podejmującym zamierzenie inwestycyjno-budowlane, w nieograniczonym czasowo zbiorze stanów faktycznych pojawiających się w przyszłości. Potwierdzeniem dotychczasowego wywodu jest brzmienie art. 37a ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego". Wartym przypomnienia jedynie jest fakt, że akt prawa miejscowego stanowi element źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Drugą kwestią, jaka również musi zostać wyartykułowana jest to, że mając na względzie powołany już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd jest zobowiązany do dokonania kontroli całokształtu sprawy. Obowiązek ten jest dodatkowo wzmocniony brzmieniem art. 101 ust. 1 u.s.g., który musi zostać uwzględniony przez Sąd z urzędu. Chociaż w powołanym przepisie mowa jest o tym, że jeśli uchwała organu gminy narusza interes prawny danego podmiotu, to może on wnieść stosowną skargę do sądu administracyjnego. W przepisie art. 37b u.p.z.p. mowa jest o procedurze uchwalania uchwały krajobrazowej. Na etapie jej uchwalania może bowiem dojść do naruszeń, które ostatecznie będą miały wpływ na kształt praw i obowiązków określonych w jej treści. Stąd procedura uchwalania uchwały krajobrazowej również podlega ocenie przez sąd z urzędu, od uchwały inicjującej począwszy (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 857/21). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga zatem, aby dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały krajobrazowej dokonano weryfikacji zasad i trybu jej sporządzania. Sąd w składzie orzekającym zapoznał się z aktami nadesłanymi przez Radę, przeanalizował całą procedurę planistyczną i stwierdza, że została ona przeprowadzona zgodnie z przepisami u.p.z.p. Nie znaleziono żadnych uchybień co do trybu sporządzania uchwały krajobrazowej. Z uwagi na fakt, że przedmiotem uwag Rady była kwestia legitymacji prawnej skarżącej, Sąd odniesie się teraz do kwestii interesu prawnego. Skarżąca przedstawiła tytuły prawne do nieruchomości, na których są zlokalizowane leszczyńskie sklepy sieci [...]". Co do niektórych z tych działek, skarżąca jest właścicielką. W przypadku innych działek, skarżąca jest dzierżawcą. Istnieją zatem tytuły prawne do tego, aby skarżąca mogła na terenie miasta L. prowadzić swoją działalność gospodarczą, jaką jest działalność handlowa. Prawo własności umowy dzierżawy uprawniają skarżącą do ulokowania i prowadzenia swoich sklepów. Uchwała nr XVI/222/2019, w myśl art. 37a ust. 1 u.p.z.p., wprowadziła obowiązek dostosowania obiektów małej architektury, ogrodzeń, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do wymagań przewidzianych w treści uchwały reklamowej. Taka uchwała została wprowadzona w celu dostosowania istniejącej "zabudowy reklamowej" do ładu przestrzennego, jako naczelnej wartości w u.p.z.p. Oznacza to, że takie wymagania, ciążące odtąd na skarżącej, naruszają jej interes prawny, bowiem uchwała nr XVI/222/2019 zmusza skarżącą do dostosowania jej urządzeń reklamowych, tablic reklamowych, ogrodzeń oraz obiektów małej architektury do wymagań określonych w jej treści, w tym do spełnienia tychże obowiązków w terminach określonych w § 9 ust. 2-4 uchwały nr XVI/222/2019. Tym samym, nie dość, że istnieje interes prawny skarżącej, to także jest on naruszony przez uchwałę krajobrazową. To z kolei uprawnia skarżącą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. W tym miejscu od razu godzi się zaznaczyć, że brak przesłania przez pełnomocnika skarżącej pisma z dnia 11 października 2024 r. do pełnomocnika Prezydenta, chociaż jest uchybieniem, to nie stanowi to jednak podstawy od odrzucenia, ani też oddalenia skargi. Ostatecznie pełnomocnik Prezydenta zaznajomił się z treścią tego pisma, a nie było w nim żadnej polemiki o charakterze merytorycznym, na gruncie której przeciwna strona mogłaby być pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Uchybienie po stronie pełnomocnika skarżącej przepisowi art. 66 § 1 p.p.s.a. nie prowadzi do tego, że pismo z dnia 11 października 2024 r. uważa się za niebyłe. Nadal istnieje możliwość zapoznania się z pismem, w tym nawet na rozprawie sądowej (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2024, nb. 6). W piśmie z dnia 11 października 2024 r. skarżąca wyjaśniła szczegóły związane z posiadanym przez nią interesem prawnym, który uzasadnia przyjęcie skargi do merytorycznego rozpoznania. Działanie pełnomocnika skarżącej zgodnie z art. 66 p.p.s.a. nie zmieniłoby rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem sprawa nie stała się bezprzedmiotowa wbrew temu, co uważa lokalny prawodawca. Rada podniosła zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i podczas rozprawy sądowej, że przepis § 9 uchwały nr XVI/222/2019 został w całości uchylony w czerwcu 2024 r. Nie jest już on podstawą do stosowania prawa. Sąd w tym miejscu przypomina, że jeżeli dochodzi o uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego, to wówczas sąd administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdza jego nieważność. Stwierdzenie nieważności powoduje utratę mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego lub jego części począwszy od dnia jego uchwalenia (skutek retroaktywny) [zob. M. Mączyński, Prawne konsekwencje stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2022, z. 3]. Sąd wskazuje, że pomimo utraty mocy obowiązującej § 9 uchwały nr XVI/222/2019 w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, uchwała nadal podlega kognicji sądu administracyjnego i co więcej, może być przedmiotem zaskarżenia. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Przewidziana w powołanym wyżej przepisie [art. 101 ust. 1 u.s.g. – uw. Sądu] skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. (...) Potrzeba weryfikacji twierdzeń skarżącego istnieje zarówno wtedy, gdy z powołaniem się na zaskarżoną uchwałę zastosowano przed jej uchyleniem wobec skarżącego indywidualny akt jak i wówczas, gdy istnieje możliwość wydania takiego aktu w związku z sytuacją, która wystąpiła przed uchyleniem lub zmianą uchwały." (uchwała TK z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego" 1994/2/44). Utrata mocy obowiązującej nie oznacza, że nie można zakwestionować uchwały z zakresu administracji publicznej, ponieważ w mocy pozostają jej skutki, jakie w okresie obowiązywania uchwały, wywoływała albo mogła wywoływać. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność. Takie rozstrzygniecie, oparte na przepisie art. 147 § 1 p.p.s.a., powoduje, że od samego początku uchwała nie była zdolna wywołać skutku prawnego, a zatem nie kształtowała uprawnień lub obowiązków podmiotów prawa. Z kolei uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia." (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 339/19). Wreszcie wskazać trzeba na obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadę tempus regit actum, zgodnie z którą sprawę, która została wszczęta pod rządami określonych przepisów należy na ich podstawie rozstrzygać choćby już nie obowiązywały (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 418/14). Bez wątpliwości, zaskarżona uchwała w zakresie jej § 9, nadal wywołuje skutki, ponieważ na podstawie spornego przepisu przedsiębiorcy, w tym także skarżąca, podjęli albo mogli podjąć działania zmierzające do dostosowania swoich urządzeń reklamowych oraz tablic reklamowych do wymagań określonych w uchwale nr XVI/222/2019. To zaś odpowiednio rodzi albo może rodzić roszczenia na polu cywilnoprawnym z tytułu dostosowania legalnie pobudowanych urządzeń oraz tablic do wymagań określonych w uchwale krajobrazowej. Ponadto przez pięć lat obowiązywania zaskarżonej uchwały krajobrazowej § 9 uchwały nr XVI/222/2019 wywoływał skutki prawne. Z treści § 9 ust. 4 pkt 1 uchwały nr XVI/222/2019 wynika, że każdy adresat tej uchwały miał czas trzech lat od dnia wejścia uchwały w życie (dla przypomnienia: 12 grudnia 2019 r.) na dostosowanie swoich tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do wymagań określonych w tej uchwale. Termin ten upłynął z dniem 12 grudnia 2022 r. Po tym dniu Prezydent mógł wszcząć postępowania administracyjne dotyczące nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z art. 37c ust. 1 u.p.z.p. Powołany przepis ustawowy stanowi: "Podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej". Zacytowany przepis ma charakter bezwzględnie wiążący, a zatem organ wykonawczy gminy nie ma innej możliwości działania, jeżeli spełnią się przesłanki jego zastosowania. Po dniu 12 grudnia 2022 r. każdy, kto na terenie miasta L. nie dostosował tablic i urządzeń reklamowych do wymagań uchwały nr XVI/222/2019 powinien spodziewać się postępowania o wymierzenie jemu kary pieniężnej. Sama możliwość takiego ukarania rodzi podstawę do rozpatrzenia skargi na akt prawa miejscowego pomimo utraty mocy obowiązującego choćby części tego aktu. Co prawda dla reklam ruchomych czas ten wynosi 25 lat (§ 9 ust. 4 pkt 2 uchwały nr XVI/222/2019), to jednak sama możliwość zastosowania przepisów w związku z terminem trzyletnim jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej jednostki redakcyjnej. Zatem, skarga na uchwałę nr XVI/222/2019 była zatem dopuszczalna i podlegała ona rozpoznaniu przez Sąd w składzie orzekającym. Wreszcie, w dniu wniesienia skargi do tut. Sądu, przepis § 9 uchwały nr XVI/222/2019 posiadał moc obowiązującą, a Sąd orzeka według stanu prawnego obowiązującego w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Nie zmienia tego fakt uchylenia § 9 uchwały nr XVI/222/2019 w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o braku podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie § 9 uchwały nr XVI/222/2019 nie stanowi przesłanki uznania sprawy sądowoadministracyjnej za bezprzedmiotową. Nie ma mowy o uznaniu uchylenia § 9 uchwały nr XVI/222/2019 za działanie Rady w trybie autokontroli, gdyż taka autokontrola może nastąpić w terminie 30 dni od dnia otrzymania skargi. Uchwała uchylająca § 9 uchwały nr XVI/222/2019 zapadła po ponad dwóch miesiącach od wpłynięcia skargi. Przechodząc do właściwych rozważań, należy zaznaczyć, że skarga dotyczy całości uchwały nr XVI/222/2019, jednakże ewentualnie koncentruje się ona na treści § 9. Skarżąca opiera swoją skargę o fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r. o sygn. akt P 20/19, w którym to sąd konstytucyjny stwierdził, że: "Art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wyrok ten został wydany w związku z pytaniem prawnym zadanym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Warto zwrócić uwagę w tym miejscu, że pytanie prawne ograniczało się wyłącznie do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Uchwała nr XVI/222/2019 reguluje jednocześnie materię znacznie szerszą, bowiem obejmuje również ogrodzenia oraz obiekty małej architektury. Niekonstytucyjność zakresowa art. 37a ust. 9 u.p.z.p. dotyczy tylko urządzeń i tablic reklamowych. Z uwagi na fakt, że Trybunał Konstytucyjny wydał tzw. wyrok interpretacyjny albo wyrok zakresowy, nie doszło do derogacji przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p., ale w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność, nie może być on podstawą w procesie stanowienia, ani stosowania prawa (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 42). Niekonstytucyjny zakres art. 37a ust. 9 u.p.z.p. "wyłącza" rozumienie tego przepisu w kontekście urządzeń reklamowych oraz tablic reklamowych. Jako, że skarżąca podąża za tym wyrokiem sądu konstytucyjnego i kwestionuje całą uchwałę, należy wskazać, iż w zakresie, w jakim uchwała nr XVI/222/2019 odnosi się do ogrodzeń i obiektów małej architektury, skarga jest niezasadna, a krytyki Sądu w składzie orzekającym nie wytrzymuje § 9 uchwały nr XVI/222/2019 w odniesieniu do urządzeń i tablic reklamowych. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Ustawodawca dopuścił się zatem pominięcia ustawodawczego, ponieważ uregulował przedmiotową materię, ale uczynił to w sposób godzący w materię konstytucyjną z uwagi na nieuregulowanie sfery dopełniającej materii głównej (zob. wyrok TK z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt K 21/11, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy A" 2012, z. 10). Naczelny Sąd Administracyjny, który po zapadłym wyroku interpretacyjnym rozstrzygnął sprawę zawisłą przed nim, a w której zadano pytanie prawne, stwierdził, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 20/19 stwierdzającego opisaną wyżej niekonstytucyjność art. 37a ust. 9 u.p.z.p., jest to, iż za sprzeczne z prawem należy uznać wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji nakazujących dostosowanie zrealizowanych legalnie przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem zakresem uchwały tych obiektów (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 166/18). Tym samym uchwała krajobrazowa, w zakresie, w jakim nakazuje ona swoim adresatom dostosować tablice reklamowe i urządzenia reklamowe do standardów w niej uregulowanych w terminie albo terminach przez nią określonych, musi być uznana za niezgodną z prawem. Przepis § 9 uchwały nr XVI/222/2019 określa obowiązek przystosowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i sytuowanych, budowanych lub przebudowanych od dnia wejścia w życie uchwały. Jako, że Sąd rozpoznaje niniejszą skargę wyłącznie w kontekście tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, nie można zakwestionować całego § 9 uchwały nr XVI/222/2019, ponieważ tenże przepis wykracza swoim zakresem poza to, co kwestionuje skarżąca. W § 9 ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały nr XVI/222/2019 określono terminy trzyletni i 25-letni w kontekście urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, zaś w § 9 ust. 5 uchwały nr XVI/222/2019 określono warunki, w jakich ma to nastąpić. Tenże zakres regulacji jest niezgodny z przepisami prawa z uwagi na brak podstawy prawnej do unormowania tej materii. Przypomnienia wymaga, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym dochodzi do uznania niekonstytucyjności przepisu aktu normatywnego natychmiast traci moc obowiązującą (jeżeli nie zostanie odroczony ten moment), a ponadto sąd konstytucyjny stwierdza, że przepis ten od samego początku, a więc od momentu jego uchwalenia, był niezgodny z Konstytucją RP. Wywołuje to skutek zbliżony do skutku retroaktywnego, ponieważ z mocą wsteczną wiadomym jest, że przepis ustawowy był wadliwy (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II FSK 1515/13, M. Mączyński, Prawne konsekwencje...). Wobec zakresowej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. istniejącej od momentu jego uchwalenia przez ustawodawcę, Rada nie miała prawa uchwalania § 9 uchwały nr XVI/222/2019 w zakresie, w jakim dotyczy ona tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych. Należy uznać, że Rada działała bez podstawy prawnej, czym naruszyła art. 7 Konstytucji RP. Oczywistym jest, że w dniu podejmowania samej uchwały nr XVI/222/2019 Rada nie mogła wiedzieć o zakresowej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p., gdyż wyrok sądu konstytucyjnego zapadł dopiero na końcu 2023 r., a poza tym do tego czasu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w pełnym zakresie korzystał z domniemania konstytucyjności, jednakże skutek zakresowej niekonstytucyjności z mocą wsteczną powoduje obalenie tego domniemania, a ponadto nakazuje uznać nieco fikcyjnie, że w zasadzie od samego początku nie było podstawy prawnej do wydania tego aktu prawa miejscowego w spornym zakresie. Z powyższych względów należało uznać, że przepis § 9 uchwały nr XVI/222/2019 w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały nr XVI/222/2019 wzniesionych na podstawie zgody budowlanej (pozwolenia na budowę, zgłoszenia zamiaru realizacji obiektu), jest nieważny. O tym właśnie orzekł Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie w pozostałym zakresie, gdyż wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 20/19 nie odnosi się do obiektów małej architektury, ani ogrodzeń, a to także jest przedmiotem regulacji w treści uchwały nr XVI/222/2019. Zakresowej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie można rozciągać na pozostałe przedmioty prawa, gdyż to stanowiłoby nieuprawnioną modyfikację wyroku sądu konstytucyjnego. Innymi słowy, skoro Trybunał Konstytucyjny, związany pytaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odniósł się do tablic i urządzeń reklamowych, to jego wyrok nie dotyczy ogrodzeń i obiektów małej architektury. Nieprzekonująca jest argumentacja skarżącej, że pomimo zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zachodzi przesłanka do eliminacji całości zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku "usunął" z art. 37a u.p.z.p. obowiązek uregulowania warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych. Zakres regulacji przeznaczony do unormowania przez radę gminy uległ zawężeniu, a więc po tym wyroku sądu konstytucyjnego, uchwały krajobrazowe muszą ulec dostosowaniu do nowego zakresu regulacji określonego w art. 37a u.p.z.p. Skarżąca nie może tego stanu rzeczy utożsamiać z pozbawieniem uchwały krajobrazowej elementu normatywnego i pozostawienie tego stanu rzeczy wobec posiadania przez podstawę prawną do jej wydania szerszego zakresu. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Z tego też względu, w pozostałym zakresie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych przesłanek, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził dla niego zwrot kosztów w wysokości 557 zł, gdyż skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu (pkt III sentencji wyroku).